Кадровый резерв муниципальной службы в субъектах Приволжского федерального округа: нормативно-правовая база и основные принципы формирования
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Организация работы с кадровым резервом муниципальной службы является одним из важных направлений реализации кадровой политики администрации муниципального образования, поскольку именно его наличие и качественный состав могут обеспечить непрерывность, преемственность и эффективность деятельности органов местного самоуправления и, соответственно, качество власти на местах. Неслучайно отечественные исследователи обращаются к этим вопросам, проецируя их как на федеральный, так на региональный и местный уровни.
Работа по формированию и развитию кадрового резерва включает в себя:
– определение потребности в кадрах;
– подбор и изучение кандидатов на зачисление в резерв;
– комплектование резерва кадров;
– работу по развитию профессиональных компетенций членов кадрового резерва;
– ротацию кадров, утверждение резервистов на должности муниципальной службы.
Наличие в кадровом резерве подготовленных специалистов позволяет значительно снизить затраты на подбор и адаптацию новых сотрудников, а также построить систему инвестиций в развитие персонала, что, в свою очередь, значительно повышает нематериальную мотивацию работников и способствует их закреплению в муниципальном органе.
Для исследования ключевых проблем развития кадрового резерва были выбраны системный, деятельностный и компе- тентностный подходы. Необходимость применения системного подхода обуславливается сложностью и многомерностью процесса формирования кадрового резерва, его неразрывностью с кадровой политикой администрации муниципального образования, поскольку он включает в себя множество компонентов и специфик (от базового образования и подготовки кандидатов в резерв до разработки и практической реализации нормативно-правовой базы функционирования кадрового резерва с учётом местных особенностей и традиций). Подобный подход, к примеру, необходим для эффективной и структурированной работы конкурсных комиссий.
Важная роль отводится также деятельностному подходу, поскольку, несмотря на наличие локальных нормативно-правовых актов, положений о порядке формирования кадровых резервов, человеческий фактор и практическая реализация так или иначе выходят на первый план, существенно влияя на исполнение законодательства.
Использование компетентностного подхода предполагает изучение совокупности психических и ментальных особенностей, целей и достижений индивидуума, его профессиональных навыков и биографии. Это дает наилучшую возможность для определения его соответствия выдвигаемым требованиям, а также позволяет выделить более подходящую для него роль в системе муниципального управления.
Также при подготовке статьи был использован метод сравнительно-сопоставительного анализа Положений о кадровом резерве и о резерве управленческих кадров регионов Приволжского федерального округа.
Законодательную основу формирования и использования кадрового резерва муниципальной службы составляют федеральные законы: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131 ФЗ), Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25- ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон № 25-ФЗ), а также законодательные акты субъекта Российской Федерации, на территории которого находится данное муниципальное образование. На уровне конкретного муниципального образования положение о кадровом резерве утверждается муниципальным правовым актом.
Статья 28 Закона № 25-ФЗ закрепляет, что кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя, в том числе, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование. Формирование кадрового резерва для замещения должностей муниципальной службы в ст. 32 этого же Закона выделяется в качестве приоритетного направления, ведь именно от эффективности использования кадрового резерва зависит, какие кадры придут на муниципальную службу в ближайшем будущем.
Однако Закон № 25-ФЗ не содержит никаких положений ни о порядке формирования, ни о работе с кадровым резервом. В этой связи некоторые авторы отмечают, что подобное положение дел вполне объяснимо, поскольку многие муниципальные образования испытывают своего рода «кадровый голод». В таких условиях они не могут позволить себе не только резерв кадров, но и зачастую даже проведение конкурсного отбора на замещение вакантной должности муниципальной службы. В то же время, как справедливо отмечается в литературе, кадровый резерв призван не только способствовать формированию профессионального кадрового состава, но и обеспечивать право равного доступа к муниципальной службе.
При этом правовая база формирования указанных резервов сформирована далеко не во всех муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации.
В ходе исследования были рассмотрены Положения о формировании кадрового резерва 30 муниципальных образований из 6 регионов Приволжского федерального округа, среди которых: Республика Башкортостан, Республика Удмуртия, Нижегородская область, Саратовская область, Оренбургская область и Пермский край. В совокупности были изучены 34 нормативно-правовых акта, среди которых Положения о резерве управленческих кадров 4 городов и 8 районов, а также Положения о кадровом резерве 9 городов, 1 сельского поселения и 12 районов.
Сравнительный анализ нормативно-правовой базы 6 регионов Приволжского федерального округа (Республика Башкортостан, Республика Удмуртия, Саратовская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пермский край) показал схожесть локальных нормативно-правовых актов, принятых в муниципальных образованиях, относительно формирования и развития кадрового резерва муниципальной службы. Преимущественно положения многих муниципальных образований разделяются по целевому назначению на два вида:
– о резерве управленческих кадров администрации муниципального образования;
– о кадровом резерве муниципальной службы.
В первом виде положений регламентируется формирование резерва на должности начальников отделов и секторов, заместителей глав администраций, управляющих делами администраций, в некоторых случаях — руководителей муниципальных предприятий (Энгельсский район Республики Удмуртия). Второй вид — положения о кадровых резервах — описывают процедуру зачисления в кадровый резерв муниципальных служащих.
В рассмотренных муниципальных образованиях положения о кадровом резерве в муниципальной службе были приняты преимущественно в 2009-2010 гг. Дополнительно к ним многие, однако не все, муниципалитеты приняли положения о резерве управленческих кадров. Несмотря на общую схожесть, акты практически каждого муниципального образования имеют специфические особенности. Некоторые из них вводят особенные положения, регламентирующие источники формирования кадрового резерва (в т.ч. управленческого). Обращает на себя внимание и то, что в некоторых районах при наличии положения о кадровом резерве управленческих кадров отсутствует положение о кадровом резерве муниципальных служащих (Юкаменский район и сельское поселение Балезинское Республики Удмуртия).
В Республике Башкортостан кадровый резерв муниципальной службы сформирован в 55,6% муниципалитетов, управленческий кадровый резерв — в 35%. Помимо этого, 40% муниципалитетов республики подразделяют резерв кадров на резерв функционирования и резерв развития. Резерв функционирования — это граждане, готовые занять соответствующие должности в настоящее время (руководители структурных подразделений), резерв развития — это граждане, которым необходимо дополнительное профессиональное развитие (специалисты). В г. Дзержинске Нижегородской области формируется два вида резерва: для Городской Думы и для Администрации города, т. е. для представительных и исполнительных органов местного самоуправления. В Балтай- ском муниципальном районе и городе Балаково Саратовской области поиск кандидатов подразделяется на внутренний и внешний: внутренний — из числа муниципальных служащих органов местного самоуправления; внешний — из числа лиц, замещающих должности муниципальной службы в органах местного самоуправления области, руководителей и специалистов предприятий, учреждений и организаций выпускников учебных заведений.
Практически во всех рассмотренных положениях, принятых в регионах, дается определение понятия «кадровый резерв», в содержание которого включены совокупность существенных признаков, среди которых отмечаются качества претендента на включение в кадровых резерв (профессиональные, личностные, морально-этические); соответствие квалификационным требованиям и наличие предшествующего положительного опыта работы на схожих должностях. Для кандидатов на руководящие позиции дополнительно обычно включаются следующие компетенции: организаторские способности; оперативность принятия и реализации решений; ответственность; принципиальность и честность; умение вести деловые переговоры; тимбилдинг; умение работать в команде; восприимчивость к критике и другие.
В части формирования резерва управленческих кадров в Оренбургской области изучены положения Соль-Илецкого и Курманаевского районов и города Бузулук. Все разделы Положений изученных муниципальных образований идентичны, что позволяет сделать вывод о том, что в Оренбургской области было разработано типовое положение о резерве управленческих кадров.
В целях привлечения молодых кадров на муниципальную службу в Республике Удмуртия и Пермском крае к конкурсу на зачисление в кадровый резерв допускаются студенты высших образовательных учреждений. В СП Балезинское Республики Удмуртия формируется молодежный кадровый резерв.
Стоит отметить, что в муниципальных образованиях не уделяется большое внимание развитию и последующей подготовке кадрового резерва к будущей профессиональной деятельности. Преимущественно акцент делается на самоподготовке кандидатов.
В регионах муниципалитеты реализуют различные системы рекрутирования кадров. В некоторых образованиях проводятся конкурсные испытания, в других — решение выносится на основе рекомендаций аттестационных и конкурсных комиссий, экспертов, руководителей органов местного самоуправления. В Глазове и Краснокамском районе Республики Удмуртия также изучаются предложения службы занятости населения, проводятся опросы среди выпускников высших учебных заведений, а также просто осуществляется подбор кандидатов руководителей и специалистов организаций независимо от отраслевой принадлежности и организационноправовых форм. В Дзержинске Нижегородской области граждане, которые не были признаны победителями конкурса, но соответствуют всем предъявляемым квалификационным требованиям, могут быть включены в кадровый резерв на основании поступивших от них заявлений и решений конкурсной комиссии.
Среди основных форм работы с резервом управленческих кадров значатся:
– участие в мероприятиях, проводимых органами администрации, муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями (работа в составе рабочих, экспертных групп, координационных и консультативных органов);
– направление на получение дополнительного профессионального образования, повышение квалификации, на стажировку в органы администрации, на муниципальные предприятия, в учреждения и организации;
– привлечение соискателей к участию в рабочих группах, создаваемых для содействия в разработке целевых программ;
– самостоятельная теоретическая подготовка соискателей. Таким образом, подходы к формированию кадровых резервов достаточно разнообразны. Отсутствие в федеральном законодательстве хотя бы рамочных основ организации резерва кадров на муниципальной службе дает широкий простор для правотворческой деятельности муниципалитетов. С одной стороны, это положительный момент — муниципалитеты могут создавать правовые акты, исходя из потребностей и специфики своей территории. С другой стороны, часто это приводит к созданию достаточно спорных регламентирующих документов, касающихся формирования и использования кадрового резерва.
Еще более неоднозначная ситуация складывается при формировании резерва управленческих кадров. Правовые основы формирования резерва управленческих кадров имеются не во всех субъектах Российской Федерации и, как следствие, не во всех муниципалитетах. Встречаются правовые акты, практически не разделяющие понятия кадрового резерва муниципальной службы и резерва управленческих кадров.
Какие сложности вызывает на практике такая ситуация? Здесь следует вернуться к вопросу о цели формирования кадрового резерва. Таковыми являются, во-первых, уменьшение временного промежутка от момента образования вакансии до назначения на должность. Это важно для муниципалитетов, т.к. спектр решаемых вопросов настолько разнообразен, что взаимозаменяемость специалистов практически отсутствует. Второй целью является возможность планомерной работы по подбору лиц, подходящих по квалификационным требованиям и готовых моментально приступить к работе, избежав тем самым назначения в авральном режиме первого «попавшегося под руку» кандидата.
Как отмечалось выше, формирование резерва кадров на муниципальной службе законодательно не является обязательным. В правовых актах субъектов Российской Федерации не всегда установлен конкурсный порядок организации кадрового резерва муниципальной службы, что может привести к субъективизму и протекционизму при отборе кандидатов.
При этом, даже в случае организации конкурсных процедур при отборе в резерв, кандидат, победивший в конкурсе, не может быть назначенным на соответствующую вакантную должность, т.к. приоритет в его отношении противоречит конституционной норме права равного доступа к должностям муниципальной службы.
Аналогичная ситуация складывается и с резервом управленческих кадров, в который включаются кандидаты на должности главы администрации муниципальных районов и городских округов. Согласно законодательству, необходимой процедурой назначения на должность главы администрации выступает конкурсный отбор, что также делает процедуру отбора в управленческий кадровый резерв формальной и малозначимой.
Таким образом, в ходе анализа развития муниципального кадрового резерва выявились следующие проблемы:
– несовершенство нормативно-правовой базы: отсутствие рамочного федерального закона о формировании кадрового резерва муниципальной службы, включающего в себя управленческий уровень;
– отсутствие гарантий вступления в должность у членов кадрового резерва, в отличие от сферы государственной службы. Предварительно успешно преодолев конкурсные испытания для зачисления в кадровый резерв, впоследствии соискатели снова должны проходить конкурс наравне с другими претендентами. В связи с этим, значимость кадрового резерва снижается;
– слабое понимание роли и возможностей использования кадрового резерва со стороны кадровых служб администраций муниципальных образований;
– формальный подход к подготовке и развитию профессиональных компетенций резервистов.
Для решения изложенных проблем представляются необходимыми:
– принятие единого рамочного закона о кадровом резерве на федеральном уровне, который бы унифицировал и четко регламентировал процедуры формирования и функционирования кадровых резервов;
– регулярная организация и проведение курсов повышения квалификации для сотрудников кадровых служб администраций по основам работы с кадровым резервом;
– обучение и развитие лиц, зачисленных в кадровый резерв, привлечение их к практической и организационной деятельности.
Таким образом, вопросы развития кадрового резерва муниципальной службы требуют комплексного подхода и объединения усилий научного сообщества и практиков.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (79) 2014