МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Организация работы с кадровым резервом муниципальной службы является одним из важных направлений реализации кадровой политики администрации муниципального образо­вания, поскольку именно его наличие и качественный состав могут обеспечить непрерывность, преемственность и эффек­тивность деятельности органов местного самоуправления и, соответственно, качество власти на местах. Неслучайно отече­ственные исследователи обращаются к этим вопросам, про­ецируя их как на федеральный, так на региональный и местный уровни.

Работа по формированию и развитию кадрового резерва включает в себя:

– определение потребности в кадрах;

– подбор и изучение кандидатов на зачисление в резерв;

– комплектование резерва кадров;

– работу по развитию профессиональных компетенций членов кадрового резерва;

– ротацию кадров, утверждение резервистов на должности муниципальной службы.

Наличие в кадровом резерве подготовленных специалистов позволяет значительно снизить затраты на подбор и адапта­цию новых сотрудников, а также построить систему инвести­ций в развитие персонала, что, в свою очередь, значительно повышает нематериальную мотивацию работников и способ­ствует их закреплению в муниципальном органе.

Для исследования ключевых проблем развития кадрового резерва были выбраны системный, деятельностный и компе- тентностный подходы. Необходимость применения систем­ного подхода обуславливается сложностью и многомерностью процесса формирования кадрового резерва, его неразрывно­стью с кадровой политикой администрации муниципального образования, поскольку он включает в себя множество ком­понентов и специфик (от базового образования и подготовки кандидатов в резерв до разработки и практической реализации нормативно-правовой базы функционирования кадрового ре­зерва с учётом местных особенностей и традиций). Подобный подход, к примеру, необходим для эффективной и структури­рованной работы конкурсных комиссий.

Важная роль отводится также деятельностному подходу, поскольку, несмотря на наличие локальных нормативно-право­вых актов, положений о порядке формирования кадровых резервов, человеческий фактор и практическая реализация так или иначе выходят на первый план, существенно влияя на ис­полнение законодательства.

Использование компетентностного подхода предполагает изучение совокупности психических и ментальных особенно­стей, целей и достижений индивидуума, его профессиональ­ных навыков и биографии. Это дает наилучшую возможность для определения его соответствия выдвигаемым требованиям, а также позволяет выделить более подходящую для него роль в системе муниципального управления.

Также при подготовке статьи был использован метод срав­нительно-сопоставительного анализа Положений о кадровом резерве и о резерве управленческих кадров регионов Приволж­ского федерального округа.

Законодательную основу формирования и использова­ния кадрового резерва муниципальной службы составля­ют федеральные законы: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» (далее — За­кон № 131 ФЗ), Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25- ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон № 25-ФЗ), а также законодательные акты субъекта Российской Федерации, на территории которого находится данное муниципальное образование. На уровне конкретного муниципального образования положение о ка­дровом резерве утверждается муниципальным правовым актом.

Статья 28 Закона № 25-ФЗ закрепляет, что кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя, в том числе, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование. Формирование кадрового резерва для заме­щения должностей муниципальной службы в ст. 32 этого же Закона выделяется в качестве приоритетного направления, ведь именно от эффективности использования кадрового ре­зерва зависит, какие кадры придут на муниципальную службу в ближайшем будущем.

Однако Закон № 25-ФЗ не содержит никаких положений ни о порядке формирования, ни о работе с кадровым резервом. В этой связи некоторые авторы отмечают, что подобное поло­жение дел вполне объяснимо, поскольку многие муниципаль­ные образования испытывают своего рода «кадровый голод». В таких условиях они не могут позволить себе не только резерв кадров, но и зачастую даже проведение конкурсного отбора на замещение вакантной должности муниципальной службы. В то же время, как справедливо отмечается в литературе, кадро­вый резерв призван не только способствовать формированию профессионального кадрового состава, но и обеспечивать право равного доступа к муниципальной службе.

При этом правовая база формирования указанных резервов сформирована далеко не во всех муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации.

В ходе исследования были рассмотрены Положения о фор­мировании кадрового резерва 30 муниципальных образова­ний из 6 регионов Приволжского федерального округа, среди которых: Республика Башкортостан, Республика Удмуртия, Нижегородская область, Саратовская область, Оренбургская область и Пермский край. В совокупности были изучены 34 нормативно-правовых акта, среди которых Положения о ре­зерве управленческих кадров 4 городов и 8 районов, а также Положения о кадровом резерве 9 городов, 1 сельского поселе­ния и 12 районов.

Сравнительный анализ нормативно-правовой базы 6 ре­гионов Приволжского федерального округа (Республика Башкортостан, Республика Удмуртия, Саратовская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пермский край) показал схожесть локальных нормативно-правовых актов, принятых в муниципальных образованиях, относи­тельно формирования и развития кадрового резерва муни­ципальной службы. Преимущественно положения многих муниципальных образований разделяются по целевому на­значению на два вида:

– о резерве управленческих кадров администрации муни­ципального образования;

– о кадровом резерве муниципальной службы.

В первом виде положений регламентируется формирова­ние резерва на должности начальников отделов и секторов, заместителей глав администраций, управляющих делами администраций, в некоторых случаях — руководителей му­ниципальных предприятий (Энгельсский район Республики Удмуртия). Второй вид — положения о кадровых резервах — описывают процедуру зачисления в кадровый резерв муници­пальных служащих.

В рассмотренных муниципальных образованиях положения о кадровом резерве в муниципальной службе были приняты преимущественно в 2009-2010 гг. Дополнительно к ним многие, однако не все, муниципалитеты приняли положения о резерве управленческих кадров. Несмотря на общую схожесть, акты практически каждого муниципального образования имеют специфические особенности. Некоторые из них вводят особен­ные положения, регламентирующие источники формирования кадрового резерва (в т.ч. управленческого). Обращает на себя внимание и то, что в некоторых районах при наличии поло­жения о кадровом резерве управленческих кадров отсутствует положение о кадровом резерве муниципальных служащих (Юкаменский район и сельское поселение Балезинское Респу­блики Удмуртия).

В Республике Башкортостан кадровый резерв муници­пальной службы сформирован в 55,6% муниципалитетов, управленческий кадровый резерв — в 35%. Помимо этого, 40% муниципалитетов республики подразделяют резерв ка­дров на резерв функционирования и резерв развития. Резерв функционирования — это граждане, готовые занять соот­ветствующие должности в настоящее время (руководители структурных подразделений), резерв развития — это гражда­не, которым необходимо дополнительное профессиональное развитие (специалисты). В г. Дзержинске Нижегородской области формируется два вида резерва: для Городской Думы и для Администрации города, т. е. для представительных и ис­полнительных органов местного самоуправления. В Балтай- ском муниципальном районе и городе Балаково Саратовской области поиск кандидатов подразделяется на внутренний и внешний: внутренний — из числа муниципальных служа­щих органов местного самоуправления; внешний — из чис­ла лиц, замещающих должности муниципальной службы в органах местного самоуправления области, руководителей и специалистов предприятий, учреждений и организаций выпускников учебных заведений.

Практически во всех рассмотренных положениях, принятых в регионах, дается определение понятия «кадровый резерв», в содержание которого включены совокупность существенных признаков, среди которых отмечаются качества претендента на включение в кадровых резерв (профессиональные, личност­ные, морально-этические); соответствие квалификационным требованиям и наличие предшествующего положительного опыта работы на схожих должностях. Для кандидатов на ру­ководящие позиции дополнительно обычно включаются сле­дующие компетенции: организаторские способности; опера­тивность принятия и реализации решений; ответственность; принципиальность и честность; умение вести деловые пере­говоры; тимбилдинг; умение работать в команде; восприим­чивость к критике и другие.

В части формирования резерва управленческих кадров в Оренбургской области изучены положения Соль-Илецкого и Курманаевского районов и города Бузулук. Все разделы Положений изученных муниципальных образований иден­тичны, что позволяет сделать вывод о том, что в Оренбург­ской области было разработано типовое положение о резерве управленческих кадров.

В целях привлечения молодых кадров на муниципальную службу в Республике Удмуртия и Пермском крае к конкур­су на зачисление в кадровый резерв допускаются студенты высших образовательных учреждений. В СП Балезинское Ре­спублики Удмуртия формируется молодежный кадровый резерв.

Стоит отметить, что в муниципальных образованиях не уде­ляется большое внимание развитию и последующей подготов­ке кадрового резерва к будущей профессиональной деятель­ности. Преимущественно акцент делается на самоподготовке кандидатов.

В регионах муниципалитеты реализуют различные систе­мы рекрутирования кадров. В некоторых образованиях прово­дятся конкурсные испытания, в других — решение выносится на основе рекомендаций аттестационных и конкурсных ко­миссий, экспертов, руководителей органов местного само­управления. В Глазове и Краснокамском районе Республики Удмуртия также изучаются предложения службы занятости населения, проводятся опросы среди выпускников высших учебных заведений, а также просто осуществляется подбор кандидатов руководителей и специалистов организаций не­зависимо от отраслевой принадлежности и организационно­правовых форм. В Дзержинске Нижегородской области граж­дане, которые не были признаны победителями конкурса, но соответствуют всем предъявляемым квалификационным требованиям, могут быть включены в кадровый резерв на ос­новании поступивших от них заявлений и решений конкурс­ной комиссии.

Среди основных форм работы с резервом управленческих кадров значатся:

– участие в мероприятиях, проводимых органами админи­страции, муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями (работа в составе рабочих, экспертных групп, координационных и консультативных органов);

– направление на получение дополнительного профессио­нального образования, повышение квалификации, на стажи­ровку в органы администрации, на муниципальные предпри­ятия, в учреждения и организации;

– привлечение соискателей к участию в рабочих группах, создаваемых для содействия в разработке целевых программ;

– самостоятельная теоретическая подготовка соискателей. Таким образом, подходы к формированию кадровых ре­зервов достаточно разнообразны. Отсутствие в федеральном законодательстве хотя бы рамочных основ организации резер­ва кадров на муниципальной службе дает широкий простор для правотворческой деятельности муниципалитетов. С од­ной стороны, это положительный момент — муниципали­теты могут создавать правовые акты, исходя из потребностей и специфики своей территории. С другой стороны, часто это приводит к созданию достаточно спорных регламентирую­щих документов, касающихся формирования и использова­ния кадрового резерва.

Еще более неоднозначная ситуация складывается при фор­мировании резерва управленческих кадров. Правовые основы формирования резерва управленческих кадров имеются не во всех субъектах Российской Федерации и, как следствие, не во всех муниципалитетах. Встречаются правовые акты, практиче­ски не разделяющие понятия кадрового резерва муниципаль­ной службы и резерва управленческих кадров.

Какие сложности вызывает на практике такая ситуация? Здесь следует вернуться к вопросу о цели формирования ка­дрового резерва. Таковыми являются, во-первых, уменьшение временного промежутка от момента образования вакансии до назначения на должность. Это важно для муниципалитетов, т.к. спектр решаемых вопросов настолько разнообразен, что взаимозаменяемость специалистов практически отсутствует. Второй целью является возможность планомерной работы по подбору лиц, подходящих по квалификационным требо­ваниям и готовых моментально приступить к работе, избежав тем самым назначения в авральном режиме первого «попав­шегося под руку» кандидата.

Как отмечалось выше, формирование резерва кадров на муниципальной службе законодательно не является обя­зательным. В правовых актах субъектов Российской Феде­рации не всегда установлен конкурсный порядок организа­ции кадрового резерва муниципальной службы, что может привести к субъективизму и протекционизму при отборе кандидатов.

При этом, даже в случае организации конкурсных про­цедур при отборе в резерв, кандидат, победивший в конкурсе, не может быть назначенным на соответствующую вакантную должность, т.к. приоритет в его отношении противоречит кон­ституционной норме права равного доступа к должностям муниципальной службы.

Аналогичная ситуация складывается и с резервом управ­ленческих кадров, в который включаются кандидаты на долж­ности главы администрации муниципальных районов и го­родских округов. Согласно законодательству, необходимой процедурой назначения на должность главы администрации выступает конкурсный отбор, что также делает процедуру от­бора в управленческий кадровый резерв формальной и мало­значимой.

Таким образом, в ходе анализа развития муниципального кадрового резерва выявились следующие проблемы:

– несовершенство нормативно-правовой базы: отсутствие рамочного федерального закона о формировании кадрового резерва муниципальной службы, включающего в себя управ­ленческий уровень;

– отсутствие гарантий вступления в должность у членов ка­дрового резерва, в отличие от сферы государственной службы. Предварительно успешно преодолев конкурсные испытания для зачисления в кадровый резерв, впоследствии соискатели снова должны проходить конкурс наравне с другими претен­дентами. В связи с этим, значимость кадрового резерва сни­жается;

– слабое понимание роли и возможностей использования кадрового резерва со стороны кадровых служб администраций муниципальных образований;

– формальный подход к подготовке и развитию професси­ональных компетенций резервистов.

Для решения изложенных проблем представляются не­обходимыми:

– принятие единого рамочного закона о кадровом резерве на федеральном уровне, который бы унифицировал и четко регламентировал процедуры формирования и функциониро­вания кадровых резервов;

– регулярная организация и проведение курсов повышения квалификации для сотрудников кадровых служб администра­ций по основам работы с кадровым резервом;

– обучение и развитие лиц, зачисленных в кадровый резерв, привлечение их к практической и организационной деятель­ности.

Таким образом, вопросы развития кадрового резерва му­ниципальной службы требуют комплексного подхода и объ­единения усилий научного сообщества и практиков.

 

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (79) 2014