Проблемы реализации Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) как резервы повышения эффективности бюджетных инвестиций
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Федеральная адресная инвестиционная программа является составным инструментом системы государственного стратегического управления, позволяющим комплексно и системно обеспечивать реализацию государственных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации.
Согласно постановлению Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 716 (ред. от 09 января 2014 г.) «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы» Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений:
– по объектам капитального строительства, строительство, реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, или техническое перевооружение которых планируется осуществить полностью или частично за счет средств федерального;
– по объектам недвижимого имущества, оплату приобретения которых планируется осуществить полностью или частично за счет средств федерального бюджета, в том числе приобретаемым федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами для обеспечения федеральных нужд, включая жилье, приобретение которого осуществляется во исполнение законодательных актов Российской Федерации;
– по мероприятиям (укрупненным инвестиционным проектам), которые могут включать в различном сочетании строительство, реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, или техническое перевооружение объектов капитального строительства, приобретение объектов недвижимого имущества.
Практика реализации ФАИП, на основании Заключения Счетной палаты РФ на отчет об исполнении бюджета 2012 г., выявила следующие недостатки и сложности:
1. Нарушения требований законодательства Российской Федерации.
Так, в нарушение ст. 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации и условий реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 г.», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. № 480, ЗАО «Терминал Владивосток» не передало в собственность Российской Федерации часть акций на сумму 100,9 млн рублей, полученную на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам, полученным в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» на строительство нового пассажирского терминала в аэропорту г. Владивостока. В нарушение ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации Росавтодор выдавал разрешения на строительство объектов дорожного хозяйства федерального значения при отсутствии правоустанавливающих документов на земельные участки.
В нарушение ст. 89 Жилищного кодекса Российской Федерации администрациями 11 муниципальных образований Вологодской области в ходе расселения граждан из аварийного жилищного фонда 88 семьям предоставлены жилые помещения, общая площадь которых на 493,4 кв. метра меньше ранее занимаемой ими площади, на сумму 13,0 млн рублей. При этом в нарушение ст. 16 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» администрациями четырех муниципальных образований Вологодской области субсидии в размере 50,3 млн рублей направлены на переселение граждан, проживавших в 13 многоквартирных домах, не подлежащих сносу.
В нарушение требований ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 — ФЗ «О защите конкуренции» в ходе реализации мероприятий ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 г.» муниципальным учреждением «Городское управление капитального строительства» г. Благовещенска допускалось объединение в один предмет торгов (лот) работы по разработке проектной документации, строительству объектов, а также поставке оборудования, что приводило к существенному ограничению конкуренции.
2. В течение каждого года имеют место внесение изменений (а в некоторых случаях и неоднократные) в паспорта ФЦП.
Так, по ФЦП «Предупреждение и борьба с социально-значимыми заболеваниями (2007-2012 годы)» в последний день реализации программы постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1472 объем финансирования за счет средств федерального бюджета в целом и в том числе на 2012 г. уменьшен на 9,8 млн рублей. По ФЦП «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации в 2009-2018 годы» в 2012 г. изменения вносились четыре раза, последнее из которых постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2012 г. № 1314. В результате объем финансирования за счет средств федерального бюджета на 2012 г. увеличился на 2490,9 млн рублей, или в 1,9 раза. При этом объем финансирования ФЦП на 2011 г. постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2012 г. № 683 уменьшен на 288,5 млн рублей, или на 9,9%.
3. Кассовое исполнение бюджетных ассигнований в объекты ФАИП не соответствует сводной бюджетной росписи.
Согласно заключению Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2012 г. кассовое исполнение бюджетных ассигнований в объекты ФАИП в целом составило 1006,4 млрд рублей, или 93,4%, в том числе включенных в ФЦП — 609,3 млрд рублей, или 92,8% сводной бюджетной росписи с учетом изменений, непрограммных инвестиций — 397,1 млрд рублей, или 94,2%. Объем неисполненных расходов по ФАИП составил 71,6 млрд.рублей (в 2011 г. — 45,2 млрд рублей).
4. Несоблюдение сроков завершения строительства и ввода объектов в эксплуатацию.
По отчетам главных распорядителей средств федерального бюджета, поступившим в Минэкономразвития России, в 2012 г. завершены строительством и введены в эксплуатацию 1080 объектов, или 75,5% (в 2011 г. — 78%). Анализ по вводу в эксплуатацию строек и объектов показал, что в рамках непрограммной части ФАИП не завершен строительством и не введен в эксплуатацию 91 объект (25,1%), в рамках программной части — 184 объекта (17,2%).
Из общего количества введенных объектов анализ по видам экономической деятельности показал, что из 279 объектов транспорта и связи, предусмотренных к вводу в 2012 г., введено на полную мощность 124 объекта (44,4%), из 110 объектов образования — 24 объекта (21,8%), из 93 объектов здравоохранения и социальных услуг — 26 объектов (28%), из 11 объектов обрабатывающего производства — 1 объект (9,1%), из 5 объектов рыболовства и рыбоводства — не введен ни один объект, из 14 объектов по производству и распределению электроэнергии, газа и воды — не введен ни один объект.
По состоянию на 1 января 2013 г. техническую готовность менее 50% имели 3067 строек и объектов, или 81,2% (на 1 января 2012 г. — 77,2%). Следует отметить, что в IV квартале 2012 г. по ряду подлежащих к вводу объектов срок ввода был перенесен на последующие годы в связи с корректировкой проектной документации и необходимостью проведения дополнительных работ. Так, на 2013 г. перенесено завершение 41 олимпийского объекта в г. Сочи из 42 объектов, подлежащих к вводу в 2012 г. В конечном итоге объем незавершенного строительства по состоянию на 1 января 2013 г. увеличился по сравнению с 1 января 2012 г. на 113,0 млрд рублей, или на 24,4%, и составил 576,0 млрд рублей, что в 6,8 раза превышает среднемесячное кассовое исполнение расходов по ФАИП за 2012 г.
5. Заключение договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд без проведения конкурсных процедур.
Так, в нарушение ч. 5 ст. 20 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» по ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)» правительством Ивановской области при строительстве обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационного центра договор на сумму 1371,5 млн рублей был заключен без проведения конкурсных процедур. При этом возведены объекты, не предусмотренные паспортом ФЦП.
6. Осуществление необоснованных выплат, а также завышение стоимости выполненных работ.
Так, в ходе реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» был заключен муниципальный контракт от 28 октября 2009 г. № 21 между муниципальным учреждением «ГУКС» г. Благовещенска и ООО «ТехноМедТрейд» на поставку комплекса медицинского оборудования и инвентаря по оснащению эндохирургической операционной на сумму 32,0 млн рублей. Согласно спецификации ООО «KARL STORZ» от 23 марта 2012 г. № 45937 произведенные расходы по заключенному контракту превысили фактическую стоимость поставленного оборудования на 10,1 млн рублей. Кроме того, в 2012 г. «ГУКС» г. Благовещенска в нарушение подпункта «а» п. 14 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1249 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов”», предусматривающего аванс не более 30% стоимости контракта, перечислил заказчику — застройщику ГУП «Строитель» аванс в сумме 199,8 млн рублей, что в 8 раз превышает объем финансирования строительства в 2012 году (24,6 млн рублей).
7. Заказчиками-застройщиками не принимаются действенные меры по погашению дебиторской задолженности.
По состоянию на 1 января 2013 г. дебиторская задолженность по бюджетным инвестициям на объекты федеральной и муниципальной собственности в целом сложилась в объеме
181510,0 млн рублей (на 1 января 2012 г. — 140334,8 млн рублей) и увеличилась за 2012 г. в 1,3 раза. Так, дебиторская задолженность Роскосмосу по 4 закрепленным ФЦП на 1 января 2013 г. составила 116525,7 млн рублей и увеличилась за 2012 г. в 3,4 раза. По Федеральной космической программе России дебиторская задолженность увеличилась в 2 раза, по ФЦП «Развитие российских космодромов на 2006-2015 годы» — в 4 раза.
8. Использование бюджетных инвестиций, выделенных на реализацию ФАИП, отдельными главными распорядителями средств федерального бюджета не в полном объеме.
Так, по итогам 2012 г. основной объем средств в сумме 36,9 млрд рублей возвращен в федеральный бюджет Росавтодором. По подпрограмме «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» неиспользованные средства федерального бюджета составили 28,1 млрд рублей, в том числе по объектам, реализуемым в рамках организации и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, — 14,1 млрд рублей, или 34,8%. По ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» объем неиспользованных бюджетных инвестиций составил 12,6 млрд рублей, или 14,7% годовых бюджетных назначений.
Таким образом, устранение отмеченных недостатков будет способствовать повышению эффективности использования бюджетных инвестиций.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (82) 2015