Применение положений Статей об ответственности государств органом по разрешению споров всемирной торговой организации
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Ответственность государств представляет собой один из основополагающих принципов международного права. Государство не может взаимодействовать с другими субъектами международного права, не придерживаясь определенных стандартов поведения и не неся ответственности за противоправные действия, предпринятые им в рамках такого взаимодействия. В противном случае это означало бы отсутствие ограничений или мер контроля на международном уровне.
В большинстве исследований констатируется, что проблема международной ответственности государств является одной из наиболее сложных и наименее изученных. М.Соренсен писал: «Никакая другая тема не порождала столько споров, как тема ответственности государства: никакая иная область не является в теории столь неясной и запутанной».
Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния: подготовка и принятие
В 1949 году на своей первой сессии Комиссия международного права ООН (далее – КМП ООН, Комиссия) отобрала тему ответственности государств в качестве одной из тем, подлежащих кодификации. Ежегодно Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала Комиссии продолжить в качестве «самой первоочередной» работу над проектом статей об ответственности государств. И только в 2001 году на своей пятьдесят третьей сессии Комиссия приняла Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния (далее – Статьи об ответственности государств, Статьи).
В том же году Генеральная Ассамблея ООН резолюцией 56/83 от 12 декабря 2001 года приняла к сведению принятые Комиссией Статьи об ответственности государств, текст которых содержался в приложении к этой резолюции, «предложила их вниманию правительств, не затрагивая при этом вопроса об их будущем принятии или другой надлежащей мере».
Рассматриваемые Статьи являются итогом напряженной и методичной работы Комиссии по кодификации и прогрессивному развитию права международной ответственности, длившейся более пятидесяти лет. В этой работе принимали участие видные специальные докладчики (Роберто Аго, Виллем Рифа- ген, Гаэтано Аранджо-Руиса и Джеймс Кроуфорд), известные юристы и делегаты разных государств — членов ООН, которые представляли доклады и участвовали в обсуждениях, состоявшихся в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН.
В связи с рассмотрением этого вопроса Комиссия имела в своем распоряжении также комментарии и замечания, полученные от правительств и документы подготовленные Секретариатом. В тоже время, И.И. Лукашук с сожалением отмечал, что «МИД России не уделял должного внимания разработке Статей об ответственности». Так, в подготовленной Секретариатом ООН справке о многочисленных комментариях и замечаниях, полученных от правительств, Российская Федерация не упоминается.
Большинство государств, отечественных и зарубежных исследователей отмечают большое значение многолетней работы Комиссии над проектом Статей для формирования права международной ответственности. В замечаниях стран Северной Европы отмечалось, что Статьи «наряду с правом договоров и мирного урегулирования споров, представляют собой последний крупный блок в структуре международного правопорядка».
Грефрат Б. дал следующую оценку Статьям: «Ответственность государств является, вероятно, наиболее амбициозным кодификационным проектом Комиссии международного права. Он касается самой сердцевины теории права и охватывает все международное право. Успешная кодификация норм об ответственности государств станет поэтому одним из наиболее важных вкладов в упрочение верховенства права в международных отношениях».
Необходимо отметить и критические замечания, поступавшие от государств, в том числе в отношении слишком общего содержания Статей: «…Современная работа Комиссии характеризуется таким высоким уровнем абстракции, что проливает мало света на конкретные споры.»
Применение положений Статей об ответственности государств при разрешении споров Органом по разрешению споров (ОРС) ВТО
Статистика «использования» Статей об ответственности государств только за период с 1 февраля 2010 года по 31 января 2014 года выглядит следующим образом: 56 решений международных судебных органов, в которых ссылки на Статьи упоминаются как основание для их принятия или они (Статьи) упоминаются для отражения существующего законодательства, регулирующего конкретный вопрос. При этом статистика подобных вынесенных решений с 2001 года имеет тенденцию к увеличению.
Применение положений Статей отмечается в решениях Международного Суда ООН, Международного трибунала по морскому праву, международных арбитражных судов (Постоянная палата третейского суда, Международный центр по урегулированию инвестиционных споров), групп, учрежденных ГАТТ и ВТО, Апелляционного органа ВТО, Африканской комиссии по правам человека, Суда Европейского Союза, Европейского суда по правам человека и Межамериканского суда по правам человека.
Как было отмечено ранее, предметом настоящей статьи является анализ применения ОРС ВТО положений Статей.
Представляет доктринальный интерес анализ решения по делу «Соединенные Штаты — окончательные антидемпинговые и компенсационные пошлины в отношении некоторых товаров из Китая». Группа ВТО, учрежденная для рассмотрения данного дела, определяла в том числе вопросы о том, являются ли Статьи об ответственности государств: 1) «признанными ВТО «нормами международного права, применимыми в отношениях между участниками» спора» и 2) являются ли эти статьи «соответствующими» применительно к конкретному спору.
По первому вопросу группа заявила, что, по ее мнению, ссылки на Статьи в предыдущих спорах ВТО «использовались только для концептуального руководства, с тем, чтобы дополнить или подтвердить, но не подменить анализ на основе обычного значения, контекста и объекта и цели соответствующих охватываемых соглашений».
Кроме того, группа сослалась на случаи, когда «группы и апелляционный орган прямо указывали, что проекты статей не носят обязательного характера», и в этой связи делали вывод, что «нет оснований утверждать, что по общему правилу апелляционный орган и группы приходили к заключению, что при толковании Соглашения ВТО проекты статей непременно должны приниматься во внимание как «нормы международного права, применимые в отношениях между участниками.».
Отметив, что Статьи касаются «не существа основных международных обязательств, а определения того, несет ли государство ответственность за конкретное деяние, которое может составлять существенное нарушение такого обязательства», группа пришла к выводу, что статьи не являются теми «соответствующими нормами международного права, применимыми в отношениях между участниками», которые должны учитывать наряду с контекстом «по смыслу статьи 31(3)(c) Венской конвенции (о праве международных договоров 1969 года. – Прим. М.К.)».
Апелляционный орган ВТО существенным образом «скорректировал» доклад группы по делу, что еще раз подтверждает верность оценки А.С.Исполиновым складывающейся практики Органа по разрешению споров ВТО: «Апелляционный орган рискует постепенно превратиться в суд первой и последней инстанции в ВТО».
Во-первых, Апелляционный орган «прокомментировал» выводы Группы следующим образом: «нас озадачило заявление Группы о том, что Статьи КМП приводились группами и апелляционным органом «только в качестве концептуального руководства для дополнения или подтверждения, но не для подмены анализа на основе обычного значения, контекста и объекта и цели соответствующих охватываемых соглашений».
По существу же вопроса Апелляционный орган заявил следующее: «. группа неправильно истолковала роль Статей Комиссии международного права в ходе анализа того, «(будут ли статьи КМП. – Прим. М.К.) иметь преимущественную силу по отношению к анализу и выводам (группы. – Прим. М.К.) на основе текста самого Соглашения о субсидиях и компенсационных мерах». Вопрос не в том, пользуются ли промежуточные результаты одного элемента процесса толкования «преимущественной силой» по отношению к другому. Нормы международного права по смыслу статьи 31(3)(c) представляют собой один из нескольких способов выяснения общего намерения участников конкретного соглашения, отраженных в статье 31 Венской конвенции (о праве международных договоров. – Прим. М.К.)».
Хотя группа ВТО, как было отмечено ранее, указала, что группы и Апелляционный орган не считали Статьи об ответственности государств теми нормами международного права, которые имеются в виду в статье 31(3)(c) Венской конвенции о праве международных договоров, Апелляционный орган отметил, что предыдущая практика ВТО «свидетельствует о том, что эти Статьи КМП «учитывались» группами и Апелляционным органом по смыслу статьи 31(3)(c)…».
Первым элементом международно-противоправного деяния является квалификация соответствующего поведения данного субъекта в соответствии с международным правом. На практике государства могут действовать только через свои органы. Еще Постоянная палата международного правосудия в своем решении отмечала: «государства могут действовать только посредством или через своих агентов или представителей»16. В свою очередь, в деле о расхождениях, касающихся иммунитета от судебного преследования специального докладчика Комиссии по правам человека, Международный Суд определил: «Согласно общепризнанной норме международного права, поведение любого органа государства должно рассматриваться в качестве деяния этого государства. Эта норма носит характер обычая».
Положения о присвоении поведения государству воплощены в Статьях 4-11 (Глава II). Группа ВТО по делу «Соединенные Штаты — определенные требования в отношении маркировки страны происхождения» отметила, что «соответствующие положения» Статей об ответственности государств согласуются с понятием, согласно которому действия или бездействие, присваиваемые члену ВТО, «как правило, являются действиями или бездействием органов государств, включая органы исполнительной власти».
В решении по ранее упоминаемому делу «Соединенные Штаты — окончательные антидемпинговые и компенсационные пошлины в отношении некоторых товаров из Китая» Апелляционный орган ВТО анализировал вопрос о том, являются ли правила о присвоении, содержащиеся в Статьях об ответственности государств, «соответствующими нормами международного права, применимыми в отношениях между участниками». Апелляционный орган заявил, что «постольку поскольку статьи 4, 5 и 8 Статей КМП касаются того же предмета, что и положение Соглашения о субсидиях и компенсационных мерах, они будут являться «соответствующими» по смыслу Венской конвенции (о праве международных договоров. – Прим. М.К.)». И далее: «несмотря на некоторые расхождения между нормами о присвоении», его (Апелляционного органа ВТО. – Прим. М.К.) толкование термина «публичный орган» из Соглашения СКМ «совпадает с существом статьи 5 (Статей. – Прим. М.К.)».
Вопросы, связанные с установлением момента нарушения обязательства и его продолжительности, довольно часто возникают в международной практике, включая судебную. В Статьях соответствующие положения сформулированы в статье 14 «Время, в течение которого длится нарушение международно-правового обязательства».
Апелляционный орган ВТО по делу «Меры Европейских сообществ и отдельных государств-членов, влияющие на торговлю крупноразмерными гражданскими самолетами» сослался на положения Статьи 14, вынося определение о том, что, как следует из Соглашения СКМ, провоцирование «негативных последствий для интересов других участников … является определяющим … , а заключение в отношении ретроактивности будет зависеть не от того, когда имел место акт предоставления субсидий, а от того, сохраняется ли данная ситуация или уже прекратилась». Согласившись с тем, что на основании статьи 14 «важно поводить разграничение между актом и его последствиями», Апелляционный орган указал, что «Соглашение СКМ, тем не менее, касается не конкретных актов, а ситуаций, которые продолжаются в течение времени».
Выводы
С момента представления Статей вниманию правительств прошло 14 лет. Однако существенного прогресса в решении их будущего принятия достигнуто не было, что только подтверждает насколько сложным является достижение консенсуса в этом вопросе.
В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 65/19 Шестой Комитет принял решение учредить рабочую группу для изучения возможности проведения переговоров о разработке международной конвенции или любой другой надлежащей меры на основании Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния.
Рабочей группой (Председатель Г-н Штюрхлер Гонценбах, Швейцария) с учетом проведенных заседаний и письменных комментарий правительств были определены
четыре варианта «продвижения вперед»: еще раз отложить принятие решения о будущем Статей до следующей сессии; завершить рассмотрение Генеральной Ассамблеей «судьбы» Статей; завершить рассмотрение Статей на данный момент, оставив открытой возможность вернуться к этому вопросу в будущем; рекомендовать приступить к переговорам о разработке международной конвенции на основе Статей.
На фоне существенного расхождения позиций государств по вопросу принятия международной конвенции на основе Статей, на заседании Шестого Комитета ГА ООН в 2014 году было принято решение, отмечу – ожидаемое и очередное (данный вопрос рассматривается в Шестом комитете каждые три года) – «еще раз отложить принятие решения об их судьбе до следующей сессии».
В качестве промежуточного варианта прогресса возможным является принятие Генеральной Ассамблеи Статей в форме декларации, однако осознание данной задачи также не находит отражение в политическом мышлении ряда государств и международных организаций. Бесспорно получить более позитивные последствия, чем принятие декларации или резолюции, возможно кодификацией права международной ответственности. Кроме того, она в значительной мере отвечала бы интересам развития международного права и мирного урегулирования споров, поскольку система, определяющая правовые последствия противоправных действий государств, должна сдерживать тенденцию к применению силы, которая возникла вследствие неудовлетворенности существующими неэффективными методами урегулирования конфликтов.
Можно предположить, что если не будут приняты никакие инициативы такого рода, то проект Статей может пребывать в его нынешнем состоянии до бесконечности.
В этой связи, применение отдельных положений Статей в рамках ОРС ВТО не только «усиливает» их доктринальное значение, но и увеличивает возможности утверждения всего комплекса Статей в позитивном обычном праве. Это своеобразное свидетельство их жизнеспособности и определенной правовой зрелости.
Однако утверждать, что положения Статей в полной мере отвечают требованиям современных реалий нельзя. Представляется целесообразным было бы создание в рамках Шестого Комитета Генеральной Ассамблеи ООН, КМП ООН специальной рабочей группы, которая занималась мониторингом применения Статей международными судебными органами с целью их последующей модификации.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5(84) 2015