ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО РОССИИ

По-видимому, перспектива формирования глобальных институтов управления осталась в прошлом. Между тем еще недавно особые надежды возлагались на Организацию Объ­единенных Наций, деятельность которой в последние годы была направлена на решение комплекса социальных, эконо­мических и экологических проблем, с которыми человечество столкнулось на пороге тысячелетия.

Международные конференции ООН по проблемам окружающей среды и устойчивого развития, которые прошли в период с 1992 по 2012 годы, наглядно показали, что докла­дываемые мировым сообществом отчеты «о принятых мерах и результатах» в контексте «Рио+10» и «Рио+20» не способству­ют сдвигам в решении накопившихся социальных, экономи­ческих и экологических проблем «в глобальном масштабе». Очевидно, что все еще существуют противоречия, которые не разрешаются ввиду отсутствия реально работающих правовых механизмов на международном и национальном уровнях.

Проблемы региональной интеграции в последние годы стали тематикой многочисленных зарубежных исследований, преимущественно по вопросам глобального партнерства. В Российской Федерации указанные вопросы рассматривают­ся главным образом в рамках политической проблематики и, как представляется, должны получить развитие в связи со вступлением России в Евразийский экономический союз, дея­тельность которого началась с 01 января 2015 года.

Объектом настоящего исследования являются процессы регионализации на примере евразийской экономической ин­теграции. Предметом – решение правовых проблем охраны окружающей среды и рационального природопользования в рамках евразийской экономической интеграции. Новизна ис­следования заключается в том, что автором проводится анализ перспективных направлений участия России в международ­ном сотрудничестве по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития с другими странами в рамках разви­тия евразийской экономической интеграции.

В настоящее время политики и ученые разных стран все чаще высказывают обоснованные сомнения относительно эффективности «совместных усилий» мирового сообщества и отдают предпочтение принципам регионального сотрудничества. Такое сотрудничество носит, как правило, транс­граничный характер, связано с членством в региональных организациях и обусловлено подписанием многочисленных соглашений по экономическим вопросам.

Весьма успешно на протяжении ряда десятилетий выгля­дела интеграционная политика стран-участниц Европейского Союза, деятельность которого изначально была ориентирова­на на «Общий рынок». Однако в последнее время и эта система показала хрупкость, поскольку не все государства, входящие в состав ЕС, в силу экономических условий оказались способны­ми поддерживать «надлежащие параметры своего членства».

Вместе с тем экологическая политика ЕС стала эталоном природоохранной деятельности в региональном масштабе. На нее необходимо ориентироваться и другим странам, встав­шим на путь региональной интеграции. Поэтому именно опыт евразийской интеграции может и должен быть исполь­зован Россией в развитии политики добрососедства, наполняя новым смыслом и содержанием возможность создания новых региональных и межрегиональных союзов.

Начало процессу сотрудничества бывших стран СССР было положено еще в 1992 году учреждением Содружества Независимых Государств (далее – СНГ), участниками которо­го изначально стали Азербайджан, Армения, Белоруссия, Ка­захстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Узбекистан. Ос­новные цели создания Организации были закреплены в ст.2 Устава, в числе которых: осуществление совместных усилий в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; всестороннее и сбалансирован­ное экономическое и социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосудар­ственная кооперация и интеграция и ряд других.

В рамках СНГ были приняты различные документы, ка­сающиеся вопросов в сфере охраны окружающей среды и устойчивого развития. Хотя уже изначально региональному сотрудничеству был задан экономический вектор развития. Так, в одном из материалов СНГ подчеркнуто буквально сле­дующее: «В документах СНГ экономическим аспектам при­родоохранной деятельности уделяется самое серьезное вни­мание. … Группа проводит мониторинг Дорожной карты по ключевым экологическим вопросам объединения электроэ­нергетических рынков». В 2007 году странами СНГ разработан Модельный экологический кодекс для государств-участников Содружества, который остался нереализованным.

Одна из целей созданного в 2001 году Евразийского эко­номического сообщества (далее – ЕврАзЭС), участниками ко­торого помимо России стали Беларусь, Казахстан, Киргизия и Таджикистан, заключалась, помимо прочего, в «сближении и гармонизации национальных законодательств». Однако, как и при создании Евросоюза, стержневая идея была нацелена, прежде всего, на экономические аспекты взаимодействия. В тексте Договора об учреждении ЕврАзЭС от 10 октября 2000 г. предусматривалось, что подписывающие его страны (в число которых изначально вошли Республика Беларусь, Республика Казахстан, Киргизская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан) стремятся обеспечить согласова­ние проводимых социально-экономических преобразований в различных областях. При этом, очевидно, что основной акцент сотрудничества стран-участниц заключался в координации подходов при интеграции в мировую экономику и междуна­родную торговую систему.

Важным аспектом политики ЕврАзЭС в сфере приро­допользования и охраны окружающей среды стало создание Таможенного Союза в 2010 году (в него вступили Россия, Бе­лоруссия, Казахстан), начало формирования Единого эко­номического пространства в 2012 году (Россия, Белоруссия и Казахстан), а также создание Евразийской экономической ко­миссии. 28 января 2011 года при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС был создан Совет в области охраны окружающей среды, в состав которого вошли руководители природоохран­ных органов стран-участниц Сообщества. При этом, несмотря на то, что только в последние годы в число перспективных направлений политики стран-участниц ЕврАзЭС было вклю­чено сотрудничество в области охраны окружающей среды в русле устойчивого развития, странам удалось наметить значи­мые шаги в данном направлении.

Поскольку Российская Федерация граничит непосред­ственно с Белоруссией и Казахстаном, важным аспектом формирования основ региональной экологической политики в контексте евразийской интеграции стала разработка доку­ментов и двусторонних соглашений между этими странами. Например: Соглашение между Правительством РФ и Прави­тельством Республики Беларусь о сотрудничестве в области ох­раны окружающей среды (рамочное соглашение) от 05.07.1994 г., соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов от 27.08.1992 г. (прекрати­ло свое действие 07.09.2010), в области охраны окружающей среды от 22.12.2004 г., о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов от 07.09.2010 г., о создании трансграничного резервата «Алтай» от 15.09.2010 г.

В 2014 году странами-участницами СНГ были приняты модельные законы «О рациональном использовании и охране трансграничных вод (трансграничных водных объектов)», «Об экологическом страховании» и «Об экологическом агропро­изводстве», а также проекты «Соглашения о сотрудничестве государств-членов ЕврАзЭС в области охраны окружающей среды» и «Плана мероприятий по реализации Основных на­правлений сотрудничества государств-членов ЕврАзЭС в обла­сти охраны окружающей среды на 2014-2015 и последующие годы».

Таким образом, в последние годы странами-участницами международных организаций в рамках евразийской интегра­ции приняты определенные совместные усилия в целях раз­работки современной и эффективной нормативной базы по вопросам охраны окружающей среды, рационального исполь­зования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. Всеми государствами разработаны законы «Об охране окружающей среды» либо внесены в них изменения, способствующие внедрению более эффективных механизмов управления природопользованием и качеством окружающей среды.

Однако, как подчеркивалось представителями стран- участниц ЕврАзЭС на одном из заседаний, посвященных ох­ране окружающей среды, доля инвестиций, направляемых на указанные мероприятия, по отношению к ВВП стран ЕврАзЭС весьма незначительна. При этом большинство документов, принимаемых по вопросам природопользования, все еще но­сят явно выраженный экономический характер.

Решение о создании Евразийского экономического союза (которое подписали Россия, Казахстан, Белоруссия, и Арме­ния в г. Астане 29 мая 2014 г.), придало новый импульс и виток экономическим отношениям между входящими в него стра­нами. Естественно, что данная Организация преследует чисто экономические цели. Однако в перспективе возможно и не­обходимо сотрудничество в сфере охраны окружающей среды и природопользования, что подтверждает, в частности, опыт Евросоюза.

Необходимость координации совместной деятельности в сфере охраны окружающей среды, рационального при­родопользования на территории Евразийского региона об­условлена тем, что территории бывших союзных республик, ставших последовательно участниками СНГ, ЕврАзЭС и ЕЭС, занимают огромную площадь со значительными природны­ми ресурсами. Большинство водных объектов, расположенных на территории региона, имеют межгосударственный и транс­граничный характер. В результате воздушных перемещений возможно трансрегиональное и трансграничное загрязнение воздушного бассейна, что потребует принятия своевременных предупредительных мер. Здесь следует подчеркнуть, что стра­ны-участники ЕЭС расположены в разных эколого-географи- ческих зонах. Это придает необходимость проведения специ­альных исследований в области охраны окружающей среды и природопользования. Значительно в экологическом плане разняться между собой страны-участники ЕЭС, следователь­но, необходим учет такого рода различий, поскольку единого решения в экологической сфере достичь будет очень сложно.

Целесообразность совместных усилий по решению про­блем в сфере охраны окружающей среды и природопользова­ния обусловлена тем, что страны региона находятся в зависи­мости друг от друга и не смогут действовать самостоятельно. Тем более, что это крайне важно для обеспечения экологиче­ской безопасности региона.

Следует заметить, что в национальных стратегиях госу- дарств-участниц ЕЭС вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования приобретают особую и едва ли не принципиальную значимость, хотя и с полити­ческим подтекстом¹¹. Основой для сотрудничества являются также сходные экологические положения конституций этих стран. Однако в вопросах международного сотрудничества природоохранные аспекты рассматриваются исключительно с экономических позиций. Таким образом, лидеры стран ЕЭС пока решительно настроены на то, чтобы «думать экологиче­ски, но действовать экономически». Положительный аспект видится в том, что в процессе решения стратегических вопро­сов стороны не только активно обсуждают проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природ­ных ресурсов, но и вопросы их совместного решения.

В последнее время желание присоединиться к экономи­ческому сотрудничеству в рамках евразийской интеграции также изъявили Бразилия, Китай, Индия, Иран, Вьетнам, Южная Корея и другие страны. Немаловажно, что многие из этих стран являются партнерами России по ряду двусторон­них соглашений в сфере охраны окружающей среды. Так, на­пример: между Россией и Китаем заключены соглашения о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (1994 г.), о заповеднике «Озеро Ханка» (1996 г.), об охране тигра (1997 г.), о рациональном использовании и охране трансграничных вод (2008 г.); между Россией и Кореей – соглашения о сотруд­ничестве в области охраны окружающей среды (1994), об ох­ране перелетных птиц (1994 г.), в области предупреждения незаконного, несообщаемого и неконтролируемого промысла живых морских ресурсов (2009 г.); между Россией и Индией – о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и при­родных ресурсов (1994 г.).

Экономически важным направлением на сегодняшний день является сотрудничество в области охраны и совместного использования водных биологических ресурсов. Стратегиче­ским направлением является сотрудничество в области охра­ны и совместного использования трансграничных водных объ­ектов, в том числе с Китаем.

Еще в 1994 г. между Правительством России и Правитель­ством Китайской Народной Республики было заключено Со­глашение о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных во­дах рек Амур и Уссури. Однако строительство гидротехниче­ских сооружений на территории Китая привело к истощению популяции лосося и других видов ценных рыб в этих реках. Кроме того, в настоящее время на приграничных территори­ях распространено рыболовство, что потребует дальнейшего урегулирования.

Анализ современной политической ситуации позволяет сделать вывод о том, что у России имеются реальные перспек­тивы заключить соглашения по вопросам охраны окружаю­щей среды и рационального природопользования со всеми странами евразийского региона, с которыми заключены со­глашения по экономическим и иным вопросам. С этой точки зрения перспективными в ближайшее время могут и должны стать комплексные соглашения в области охраны окружа­ющей среды, в области охраны совместного использования трансграничных водных объектов, об особо охраняемых при­родных территориях, об охране перелетных птиц, о снижении радиационной безопасности, о защите морей, об охране ред­ких видов животных и растений.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (84) 2015