ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО

В одном из предыдущих номеров журнала (№4, 2015 г., ЕврАзЮЖ – ред.) автор рассказывал о политике формирова­ния международных стандартов в области государственно­частного партнерства. В рамках реализации данной програм­мы в июне месяце с.г. в Лондоне прошло два мероприятия, посвященных разработке ГЧП-стандартов: международная конференция «PPP-Days 2015» и 7-я сессия Группы специали­стов ГЧП ЕЭК ООН.

На одном из заседаний «Институтом высших бизнес-ис­следований» (IESE Business School – школа управления бизне­сом при Университете Наварры – спр. автора) был представлен доклад о деятельности Центра исследований ГЧП, основанно­го в 2007 году. Миссия Центра заключается в содействии со­трудничеству между частным сектором и государственными органами, а также обмене идеями и инициативами через пу­бличные дискуссии, научные исследования и систему образо­вания. При этом целью Центра является обеспечение высоко­го качества научно-прикладных исследований в деловой сфере и государственной системе управления, распространение этих исследований в бизнес-СМИ и исполнительных органах вла­сти, проведение форумов, конференций, конгрессов для обме­на опытом, а также содействие бизнес-обучению как в деловом секторе экономики, так и в государственном управлении.

Конечно, безусловный интерес представляют особенно­сти и специфика развития городов. Сегодня уже половина на­селения планеты живет в городских условиях: это мегаполисы, средние и малые города. К 2050 году в них уже будет прожи­вать 75% населения. Решение проблем городов в той или иной степени, в том числе через механизмы государственно-част­ного партнерства – сверхважная задача XXI века: энергопо­требление (до 80% потребляемой энергии расходуется на 2% территории планеты!), свыше 70% выбросов углекислого газа в атмосферу – это «заслуга» городов, катастрофический рост бытовых отходов, нехватка пресной воды, вопросы демогра­фии, проблемы развития транспортной инфраструктуры… В последнее время стали часто говорить о так называемом «ум­ном городе» и даже дали этому термину определение. Быть «умным городом» – значит использовать все имеющиеся со­временные технологии и ресурсы в единой интеллектуальной и скоординированной форме с целью развития городских цен­тров, пригодных для жизни, стабильных и интегрированных в социально-экономическую и природную среду. Что в таком случае требуется для нормального, гармоничного развития го­

рода? Соответствующее разнообразие общественно-полити­ческих и социально-экономических институтов и механизмов, гармоничный демографический рост, максимальное сниже­ние напряженности социального неравенства, энергоэффек­тивное потребление, доступная система здравоохранения и образования, публичное пространство для развития обще­ственных институтов; развитая инфраструктура, способству­ющая мобильности населения (включая безопасность и нали­чие всех видов телекоммуникации). Немаловажную роль при этом играют возможности для творческого и духовного роста человека, а это здоровый «кадровый резерв» для любой госу­дарственной системы, формирующий национальные и обще­человеческие ценности.

С позиции Международного центра передового опыта (ICoE) при Европейской комиссии ООН некоторыми из основ­ных задач ГЧП по развитию городов являются:

• Выявление и распространение передового опыта на международный уровень
• Создание дискуссионного пространства между ком­паниями, государственными органами и экспертами со всего мира по определенным вопросам
• Создание рабочих стандартов управления проектами ГЧП

• Помощь правительствам в разработке проектов ГЧП в городах
• Проведение исследований
• Проектирование стратегии обучения в секторе госу­дарственных и региональных органов власти, особенно в стра­нах с низким опытом, и содействия обмену знаниями со стра­нами с большим опытом в ГЧП
• Оказание специализированной подготовки в ГЧП

Деятельность ICoE подразумевает:

• Разработку руководства по передовым практикам ГЧП в сфере городского развития и «умных» городов
• Создание стандартов управления проектами ГЧП в конкретных областях через многопрофильные мультикуль- турные рабочие группы
• Создание базы данных практических исследований и сети для специализированных экспертов
• Независимые консультационные услуги для государ­ственных органов, стремящихся развивать свои способности и рынки ГЧП

• Проведение практических семинаров и тренингов
• Сотрудничество в проведении конференций и ярма­рок в секторе
• Создание рабочих групп для обмена передовым опы­том и инноваций сообществ
• Проведение семинаров по различным аспектам ГЧП с участием как государственного, так и частного секторов
• Проведение периодических международных конфе­ренций по вопросам развития и трансформации городов че­рез ГЧП
• Развитие партнерских отношений между городами, в результате совмещения государственного и частного сектора
• Исследования
• Публикации и информационные бюллетени

Практическая польза и преимущество ICoE:

• Является частью международного эталонного центра в части ГЧП для городов
• Доступ к данным, практическим руководствам, обуча­ющим и другим документам, создаваемых центром
• Размещение логотипа членской компании на сайте центра и наиболее важные контакты
• Получение периодических бюллетеней с последними международными новостями
• Доступ к конференциям и другим мероприятиями с возможностью получить первые спонсорские предложения
• Доступ для членов к эксклюзивным событиям
• Доступ к сети Центров Специалистов ГЧП при ООН
• Являясь частью группы международных экспертов Центра, есть возможность присоединения к международным консультативным миссиям, участвуя в переговорах на конфе­ренциях и т.д.
• Доступ к базе данных практических исследований
• Проведение и участие в рабочих группах по выработ­ке стандартов
• Публикация статей к коммуникационном центре
• Получение специализированного обучения через центр специалистов
• Включение ваших собственных практических приме­ров в базу данных центров

Таким образом, в сотрудничестве с ICoE Группа Специ­алистов ГЧП занимается разработкой Стандартов ГЧП, часть из которых уже создается, а часть готовится к разработке.

Разработка текущих (разрабатываемых) стандартов ГЧП будет проходить по следующим направлениям:

– ГЧП в политике здравоохранения

– Управление и соблюдение норма и правил

– Устав по «нулевой терпимости» к коррупции в ГЧП

– Схема сертификации агентств ГЧП: – Критерии и меха­низм сертифицирования агентств ГЧП

– Схема сертификации агентств ГЧП: – инструмент оценки агентств ГЧП

– Возобновляемые источники энергии и энергоэффектив­ность

– Переменная сеть возобновляемых источников энергии (солнечная и ветровая)

– Транспорт – Аэропорты – Железные дороги – Автомо­бильные дороги – Вода и сточные воды

Разработка будущих стандартов ГЧП пройдет по следую­щим направлениям:

– Расширение прав и возможностей женщин через ГЧП

– Руководство и соблюдение норм и правил

– Закупки ГЧП

– Здоровье

– Разработка постоянного механизма «Последнего стро­ительства» для скоординированной помощи в случае стихий­ных бедствий

– Диагностика с помощью телемедицины – Госпитали

– Первая помощь / поликлиники

– Возобновляемые источники энергии и энергоэффектив­ность

– Контролируемая сеть возобновляемых источников энер­гии (гидроэлектроэнергетика и биомассы) – Энергоэффектив­ность в общественных зданиях

– Электрификация села

– Модели разработки развития умных и устойчивых горо­дов

– Социальное жилье / городское восстановление

– Транспорт – Порты

– Вода и сточные воды

– Сельское водоснабжение

– Управление водными ресурсами

– Образование

– Информационно-коммуникационные технологии и ши­рокополосная сеть

– Поддержание продовольственной безопасности через ГЧП с привлечением взаимодействия водных, энергетических ресурсов и сельского хозяйства

– Раскрытие пенсионных фондов для финансирования ин­фраструктурных проектов (вода, энергия, транспорт и т.д.)

– Реконструкция общественных зданий

Останавливаясь на стандарте ГЧП закупок, стоит обратить внимание, что он разрабатывается в рамках Группы Специа­листов ГЧП ЕЭК ООН российскими специалистами в области ГЧП, под руководством Александра Баженова, генерального директора Федерального Центра Проектного Финансирова­ния группы Внешэкономбанка, а также при активном участии Ольгой Ревзиной, главы российской практики по инфраструк­туре и проектам ГЧП фирмы «Герберт Смит Фрихилз».

Тендерные закупки

Позволю себе перейти к одной из наиболее сложных и «болезненных» и наименее разработанных направлений в ГЧП – так называемым тендерным закупкам.

Идея стандарта здесь заключается в обобщении передового опыта закупок, признанного институтами ГЧП и государствами по всему миру, чтобы попытаться преодолеть известные пробле­мы, которые препятствуют выбору инвесторов, наиболее подхо­дящих для обработки ГЧП- проектов – тех, которые способству­ют экономии и используют лучшие имеющиеся технологии.

Стандарт будет направлен развивающимся странам и государствам с устойчивым уровнем развития давая им мето­дологическое правовое руководство для более прозрачного и дружественного инвестиционного подхода к ГЧП-закупкам.

Стандарт будет разработан в рамках ЕЭК ООН для Евро­пейской инициативы. Процесс разработки можно контроли­ровать по ссылке: https://www2.unece.org/wiki/display/pppp/PPP+S tandards+development+process

Стандарт и соответствующие подтверждающие докумен­ты (проектное предложение, методология проекта, перечень основных вопросов) разрабатываются специальной междуна­родной комиссией, но любой специалист в области ГЧП из любой страны может присоединиться к этому процессу. Стандарт направлен охватить основные фазы закупок:

– Разработка проекта (включая рыночное зондирование и доступ общественности к концепции проекта)

– ProjCo процедура назначения (включая непосредственно коммерческую стадию переговоров)

Стандарт предназначен для применения на инфраструктур­ных проектах ГЧП высокой социально-экономической значимо­сти, оцененных на основе различных факторов, в том числе: о Капитальные затраты о Доступ к государственным средствам о Потенциал для участия в пограничных технологиях и/ или финансировании

о Количество людей, которые могут быть затронуты проектом

o Потенциальные риски для окружающей среды и при­родной среды обитания

• Стандарт не будет считаться обязательным, пока не бу­дет объявлен таковым правительством. Являясь выбором из более важных правил, а не кодексом практики, стандарт не предназначен для замены местных законов
• Проекты международных договоров также будут разра­ботаны координационными группами (в том числе в странах СНГ и БРИКС) – они будут включать в себя:

– Случаи, когда стандарт должен применяться и стандарт может быть применен, если проект удовлетворяет определен­ным критериям

– Процесс подтверждения, что проект проходит эти кри­терии, и, если да, то шаги для продвижения его реализации

Положение о создании наднационального института, ко­торый будет отвечать за:

– Проверки соблюдения выполнения проекта

– Формирование и контроль за работой группы экспертов и аудиторов

– Разработкой формулировок и принципов для органов исполнительной власти в течение всего периода закупок

– Институциональную и арбитражную базу для быстрого разрешения споров

– Предоставление в качестве консультации передовой практики на основе завершенных закупок

Какие в данном случае могут предъявляться требования к разработке проекта?

• Публичные требования:

o Интернет-страница должна быть создана для каждо­го отдельного проекта. Все специфические данные проекта, включая все проекты проектной документации, координа­ция с заинтересованными сторонами, проектная информа­ционная комната, вопросы и ответы размещаются на этой странице

o Соответствующие органы исполнительной власти должны выпустить информационный меморандум и прове­сти презентацию проекта прежде, чем официально выпуска­ется заявка

о Обратную связь с представляющей группой потен­циальных покупателей, участниками торгов, подрядчиками и финансистами стоит искать до опубликования запроса ин­формации/квот

o Клиент от публичной стороны должен поддерживать связь с потенциальными инвесторами, используя лимитиро­ванный набор адресов электронной почты. Эти адреса элек­тронной почты будут представлены общественности и полно­стью доступны для независимых экспертов и аудиторов. При нарушении этого требования любой участник торгов, контак­тирующий с общественностью, будет дисквалифицирован, а публичная сторона будет подлежать открытому расследова­нию

• Снижение риска конфликта интересов:

о Участники, выигравшие тендер, не будут допущены в качестве субподрядчика (любого уровня)

о Советникам не будет разрешено действовать в каче­стве государственной и частной стороны

о Финансовому консультанту (и его филиалам) не будет разрешено выступать в качестве кредитора

о Будут включены процедуры раскрытия и расследова­ния, черного списка и другие положения передовой практики конфликтов

• Государственный и экспертный контроль

о Прежде чем начнется процесс закупок, будет произ­веден обзор площадки, изыскания социально-экологического комфорта, которые проводятся в соответствии с международ­ными стандартами. Все результаты должны быть опубликова­ны. Возможно множество «препятствий для сделки», вытека­ющих из результатов исследования. Государственная сторона должна продемонстрировать, как она изменила проект для решения результатов исследования

о Любой проект документа, который общественная сторона планирует выпустить, регистрировать или утвердить, рассматривается независимым аудитором. Все результаты проверки должны быть опубликованы

Выбор метода закупок:

• Открытые конкурсные торги должны быть предпочти­тельным методом закупок, если нет веских причин для выбора другого метода
• Общественная сторона может ссылаться на неконку­рентные закупки (в том числе ограниченного тендера, про­цедуры переговоров, конкурентоспособности диалога и т.д.), только если:

– проект находится ниже определенного порога стоимо­сти

– проект включает в себя государственную тайну

– проект инициирован как незатребованное предложе­ние – вся соответствующая техническая информация, а также предлагаемое распределение рисков публикуется в течение значительного периода времени, и никто не проявляет инте­рес к этому проекту. Если инициатор проекта не выиграет тен­дер, вытекает выражение заинтересованности к другим лицам, а предпочтительный претендент должен возместить ему раз­умные расходы за разработку

• Правила закупок не должны дискриминировать ино­странные компании и частные лица. Исключения возможны только в тех случаях, когда проект включает в себя:

– государственные тайны, признанные таковыми нацио­нальными законодательствами

– строительство военных объектов

Отдел закупок получает предложение в двух конвер­тах – один с самим предложением и один с соответствую­щей финансовой информацией. Техническое предложе­ние будет оцениваться и только тогда финансовое пред­ложение будет открыто.

Общие требования, предъявляемые ко всем методам закупок:

• Требования о залоговом обязательстве должны быть обоснованными – они не должны служить в качестве основы для ограничения конкуренции
• Все переговоры с победителем(ями) торгов, включая обработку в рамках лучшей и окончательной оферты (BAFO) или проведения конкурсных процедур, должны быть запи­саны, а видео будет доступно другим участникам тендера. Во время переговоров стороны не могут «работать» в пользу по­бедителя аукциона, то есть:

– изменить условия, которые повлияют на предложение(я) победителя(ей) и

– материально изменить распределение рисков

• Индивидуальные встречи между государственным сек­тором и отдельными инвесторами допускаются при условии:

– наличия информации о таких встречах в общественной сфере

– обработки и подачи информации на недискриминаци­онной основе

– разрешения независимым аудиторам встреч и перего­воров

• Стандарт будет способствовать доступу участников торгов к ускоренному разрешению споров с использованием списка специализированных независимых судебных решений ГЧП, формируемых правовыми, техническими и финансовы­ми экспертам в ГЧП. После того как проект будет объявлен, команда экспертов будет случайно выбрана – они будут иметь право принимать решение по любому требованию для этого проекта.

• Требования по предварительной квалификации для тендеров:

– должны быть достаточно обширными, чтобы могли быть удовлетворены, по крайней мере четырьмя независимы­ми компаниями, работающими в разных регионах

– может преднамеренно ограничить конкуренцию трех­шести участников в случае, если проектные капиталовложе­ния выше определённого порога и предварительно квалифи­цированные претенденты должны предъявить полностью раз­работанное техническое решение в рамках их заявки. Другие требования включают:

– Ограничение конкуренции должно быть справедливым в том смысле, что все основные наниматели технологии, кото­рая направлена на торги, должны быть допущены к участию в тендере

– Доля разумных расходов не выигравших участников торгов, связанных с представлением своих заявок, должны быть компенсированы за счет покупателя

– Для меньших профильных проектов этап требования для тендеров следует избежать, чтобы позволить новичкам вы­играть и «заработать очки опыта»

– Конкурсная документация не может быть существенно изменена после подтверждения заявки о предварительной квалификации

• Технология испытаний

Общественная сторона будет поощрять требования пред­варительного квалифицированного участника торгов для за­пуска технологии испытания на этапе торгов, если:

– проект непосредственно затрагивает большое сообще­ство, группу и

– существует неопределенность относительно того, как объекты проекта будут исполнены, используя определенную технологию установки под местную специфику

– технология испытания должны контролироваться и оцениваться независимым квалифицированным специали­стом

Компенсация должна быть предоставлена участникам, которые:

– несмотря на добросовестную работу, потерпели неуда­чу в испытании

– прошли испытания, но не были объявлены победите­лем торгов

• Оценка предложений

– Критерии оценки должны быть направлены на оцен­ку предложения участников торгов на технологию (дизайн) и цену – при этом акцент должен быть направлен на технологию

– Общественная сторона должна выбрать процесс двух­ступенчатой оценки: участники представляют технические и финансовые предложения сразу, но технические предложе­ния получают оценку первыми, результаты опубликовывают­ся, а затем просматриваются финансовые предложения

– Общественная сторона должна заказать оценку техни­ческих предложений, образованных из ее представителей, независимого оценщика (выбранного случайным образом из заранее выбранного пула квалифицированных оценщиков, удовлетворяющих определенным критериям) и членов обще­ственности (где каждый может выдвигать и голосовать за свой проект на сайте)

– Финансовые модели, проверенные квалифицирован­ными независимыми финансовыми консультантами, должны быть предоставлены участникам на весь период проведения закупки. Они должны подтверждать целесообразность фи­нансовых предложений участников торгов. Каждый раз, когда это необходимо, заявления консультанта должны быть под­креплены соответствующими действиями/спросом моделей, производимых компетентным экспертом

• Отмена тендера – в случае, если государственная сторона:

– Тендер отменяется после этапа предварительной ква­лификации (тогда государственная сторона должна компен­сировать разумные расходы всех предварительно квалифи­цированных участников торгов (до определенного разумного порога), понесенные в рамках их подготовки)

– решает не заключать договор с победителем торгов, а вы­игравший торги должен компенсировать разумные расходы (до определенного разумного порога), связанного с представлени­ем заявки и участия в переговорах. Исключением является толь­ко недобросовестность на стороне победителя торгов.

И в заключение – предложение к специалистам и экс­пертам в области государственно-частного партнерства. В пре­дыдущем материале журнала «Международные стандарты в ГЧП» (ЕврАзЮЖ, №4, 2015 г. – прим. ред.) автор предложил считать его открытым для публичного обсуждения.

Предлагая вторую статью на эту тему также в дискусси­онном формате, авторы с благодарностью примут все возмож­ные замечания и предложения, особенно если они будут хоть в какой-то степени служить ответами на прилагаемые ниже вопросы:

1. Каковы основные этапы и их временные рамки для ГЧП закупок на ваших рынках, и как частный сектор участвует в разработке проекта?

2. Каковы основные методы закупок и какие из них наибо­лее широко используются? Как поддерживается прозрачность и справедливый подход на протяжении всех процессов, кото­рые используют эти методы закупок?

3. Видите ли вы необходимость в ограничении конкурен­ции в ГЧП заявках? Если да, то как, по вашему мнению, это лучше сделать? Как бы вы убедились, что всем или большин­ству подходящих претендентов разрешено участвовать в тор­гах, сохраняя их низкое количество?

4. Что бы вы посоветовали сделать, чтобы избежать кор­рупции и «семейственности» на достаточно плотном рынке ГЧП (как показывает опыт в большинстве развивающихся стран)?

5. Считаете ли вы специфическими предварительную квалификацию и критерии оценки проекта, и методологию оценки для того, чтобы быть справедливым, объективным и прозрачным? Как они могли бы быть улучшены и как государ­ственные органы могли бы лучше убедиться, что условия не меняются после того как предпочтительный участник торгов определился?

6. Как закупающие органы устанавливают границы или основные принципы для тендерных предложений для обеспе­чения сопоставимости торгов, и как это простимулирует част­ный сектор к инновациям?

7. Был ли у вас опыт нежелательных предложений? Как вы думаете, следует ли правительствам позволять это, и как вы представляете, каким образом можно сохранить прозрачность и адекватность цены?

8. Есть ли у вас представление о премировании после аудирования закупок? Если есть, то в какой форме оно про­исходит, кто их проводит и публикуются ли их заключения? Находите ли вы их полезными, и если нет, то как они могут быть улучшены?

9. Пожалуйста, опишите процесс переговоров между закупающим органом и списком участников торгов, предпо­чтительного участника торгов и партнера проекта по итогам решения. Какие вопросы возникли и как вы с ними обраща­лись? Как у вас организована последовательность между кон­курсным предложением и заключением контракта?

10. Как вы думаете, какую роль играют главный институт ГЧП и международные органы ГЧП в процессе закупок ГЧП (если такая имеется)? Могут ли международные органы ГЧП способствовать прозрачности и эффективности управления процессом закупок, и как?

Все ваши возможные ответы, предложения и пожелания прось­ба направлять по адресу электронной почты: Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (85) 2015