Государственно-частное партнерство: о некоторых аспектах формирования политики развития городов и процедур тендерной закупки
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
В одном из предыдущих номеров журнала (№4, 2015 г., ЕврАзЮЖ – ред.) автор рассказывал о политике формирования международных стандартов в области государственночастного партнерства. В рамках реализации данной программы в июне месяце с.г. в Лондоне прошло два мероприятия, посвященных разработке ГЧП-стандартов: международная конференция «PPP-Days 2015» и 7-я сессия Группы специалистов ГЧП ЕЭК ООН.
На одном из заседаний «Институтом высших бизнес-исследований» (IESE Business School – школа управления бизнесом при Университете Наварры – спр. автора) был представлен доклад о деятельности Центра исследований ГЧП, основанного в 2007 году. Миссия Центра заключается в содействии сотрудничеству между частным сектором и государственными органами, а также обмене идеями и инициативами через публичные дискуссии, научные исследования и систему образования. При этом целью Центра является обеспечение высокого качества научно-прикладных исследований в деловой сфере и государственной системе управления, распространение этих исследований в бизнес-СМИ и исполнительных органах власти, проведение форумов, конференций, конгрессов для обмена опытом, а также содействие бизнес-обучению как в деловом секторе экономики, так и в государственном управлении.
Конечно, безусловный интерес представляют особенности и специфика развития городов. Сегодня уже половина населения планеты живет в городских условиях: это мегаполисы, средние и малые города. К 2050 году в них уже будет проживать 75% населения. Решение проблем городов в той или иной степени, в том числе через механизмы государственно-частного партнерства – сверхважная задача XXI века: энергопотребление (до 80% потребляемой энергии расходуется на 2% территории планеты!), свыше 70% выбросов углекислого газа в атмосферу – это «заслуга» городов, катастрофический рост бытовых отходов, нехватка пресной воды, вопросы демографии, проблемы развития транспортной инфраструктуры… В последнее время стали часто говорить о так называемом «умном городе» и даже дали этому термину определение. Быть «умным городом» – значит использовать все имеющиеся современные технологии и ресурсы в единой интеллектуальной и скоординированной форме с целью развития городских центров, пригодных для жизни, стабильных и интегрированных в социально-экономическую и природную среду. Что в таком случае требуется для нормального, гармоничного развития го
рода? Соответствующее разнообразие общественно-политических и социально-экономических институтов и механизмов, гармоничный демографический рост, максимальное снижение напряженности социального неравенства, энергоэффективное потребление, доступная система здравоохранения и образования, публичное пространство для развития общественных институтов; развитая инфраструктура, способствующая мобильности населения (включая безопасность и наличие всех видов телекоммуникации). Немаловажную роль при этом играют возможности для творческого и духовного роста человека, а это здоровый «кадровый резерв» для любой государственной системы, формирующий национальные и общечеловеческие ценности.
С позиции Международного центра передового опыта (ICoE) при Европейской комиссии ООН некоторыми из основных задач ГЧП по развитию городов являются:
- Выявление и распространение передового опыта на международный уровень
- Создание дискуссионного пространства между компаниями, государственными органами и экспертами со всего мира по определенным вопросам
- Создание рабочих стандартов управления проектами ГЧП
- Помощь правительствам в разработке проектов ГЧП в городах
- Проведение исследований
- Проектирование стратегии обучения в секторе государственных и региональных органов власти, особенно в странах с низким опытом, и содействия обмену знаниями со странами с большим опытом в ГЧП
- Оказание специализированной подготовки в ГЧП
Деятельность ICoE подразумевает:
- Разработку руководства по передовым практикам ГЧП в сфере городского развития и «умных» городов
- Создание стандартов управления проектами ГЧП в конкретных областях через многопрофильные мультикуль- турные рабочие группы
- Создание базы данных практических исследований и сети для специализированных экспертов
- Независимые консультационные услуги для государственных органов, стремящихся развивать свои способности и рынки ГЧП
- Проведение практических семинаров и тренингов
- Сотрудничество в проведении конференций и ярмарок в секторе
- Создание рабочих групп для обмена передовым опытом и инноваций сообществ
- Проведение семинаров по различным аспектам ГЧП с участием как государственного, так и частного секторов
- Проведение периодических международных конференций по вопросам развития и трансформации городов через ГЧП
- Развитие партнерских отношений между городами, в результате совмещения государственного и частного сектора
- Исследования
- Публикации и информационные бюллетени
Практическая польза и преимущество ICoE:
- Является частью международного эталонного центра в части ГЧП для городов
- Доступ к данным, практическим руководствам, обучающим и другим документам, создаваемых центром
- Размещение логотипа членской компании на сайте центра и наиболее важные контакты
- Получение периодических бюллетеней с последними международными новостями
- Доступ к конференциям и другим мероприятиями с возможностью получить первые спонсорские предложения
- Доступ для членов к эксклюзивным событиям
- Доступ к сети Центров Специалистов ГЧП при ООН
- Являясь частью группы международных экспертов Центра, есть возможность присоединения к международным консультативным миссиям, участвуя в переговорах на конференциях и т.д.
- Доступ к базе данных практических исследований
- Проведение и участие в рабочих группах по выработке стандартов
- Публикация статей к коммуникационном центре
- Получение специализированного обучения через центр специалистов
- Включение ваших собственных практических примеров в базу данных центров
Таким образом, в сотрудничестве с ICoE Группа Специалистов ГЧП занимается разработкой Стандартов ГЧП, часть из которых уже создается, а часть готовится к разработке.
Разработка текущих (разрабатываемых) стандартов ГЧП будет проходить по следующим направлениям:
– ГЧП в политике здравоохранения
– Управление и соблюдение норма и правил
– Устав по «нулевой терпимости» к коррупции в ГЧП
– Схема сертификации агентств ГЧП: – Критерии и механизм сертифицирования агентств ГЧП
– Схема сертификации агентств ГЧП: – инструмент оценки агентств ГЧП
– Возобновляемые источники энергии и энергоэффективность
– Переменная сеть возобновляемых источников энергии (солнечная и ветровая)
– Транспорт – Аэропорты – Железные дороги – Автомобильные дороги – Вода и сточные воды
Разработка будущих стандартов ГЧП пройдет по следующим направлениям:
– Расширение прав и возможностей женщин через ГЧП
– Руководство и соблюдение норм и правил
– Закупки ГЧП
– Здоровье
– Разработка постоянного механизма «Последнего строительства» для скоординированной помощи в случае стихийных бедствий
– Диагностика с помощью телемедицины – Госпитали
– Первая помощь / поликлиники
– Возобновляемые источники энергии и энергоэффективность
– Контролируемая сеть возобновляемых источников энергии (гидроэлектроэнергетика и биомассы) – Энергоэффективность в общественных зданиях
– Электрификация села
– Модели разработки развития умных и устойчивых городов
– Социальное жилье / городское восстановление
– Транспорт – Порты
– Вода и сточные воды
– Сельское водоснабжение
– Управление водными ресурсами
– Образование
– Информационно-коммуникационные технологии и широкополосная сеть
– Поддержание продовольственной безопасности через ГЧП с привлечением взаимодействия водных, энергетических ресурсов и сельского хозяйства
– Раскрытие пенсионных фондов для финансирования инфраструктурных проектов (вода, энергия, транспорт и т.д.)
– Реконструкция общественных зданий
Останавливаясь на стандарте ГЧП закупок, стоит обратить внимание, что он разрабатывается в рамках Группы Специалистов ГЧП ЕЭК ООН российскими специалистами в области ГЧП, под руководством Александра Баженова, генерального директора Федерального Центра Проектного Финансирования группы Внешэкономбанка, а также при активном участии Ольгой Ревзиной, главы российской практики по инфраструктуре и проектам ГЧП фирмы «Герберт Смит Фрихилз».
Тендерные закупки
Позволю себе перейти к одной из наиболее сложных и «болезненных» и наименее разработанных направлений в ГЧП – так называемым тендерным закупкам.
Идея стандарта здесь заключается в обобщении передового опыта закупок, признанного институтами ГЧП и государствами по всему миру, чтобы попытаться преодолеть известные проблемы, которые препятствуют выбору инвесторов, наиболее подходящих для обработки ГЧП- проектов – тех, которые способствуют экономии и используют лучшие имеющиеся технологии.
Стандарт будет направлен развивающимся странам и государствам с устойчивым уровнем развития давая им методологическое правовое руководство для более прозрачного и дружественного инвестиционного подхода к ГЧП-закупкам.
Стандарт будет разработан в рамках ЕЭК ООН для Европейской инициативы. Процесс разработки можно контролировать по ссылке: https://www2.unece.org/wiki/display/pppp/PPP+S tandards+development+process
Стандарт и соответствующие подтверждающие документы (проектное предложение, методология проекта, перечень основных вопросов) разрабатываются специальной международной комиссией, но любой специалист в области ГЧП из любой страны может присоединиться к этому процессу. Стандарт направлен охватить основные фазы закупок:
– Разработка проекта (включая рыночное зондирование и доступ общественности к концепции проекта)
– ProjCo процедура назначения (включая непосредственно коммерческую стадию переговоров)
Стандарт предназначен для применения на инфраструктурных проектах ГЧП высокой социально-экономической значимости, оцененных на основе различных факторов, в том числе: о Капитальные затраты о Доступ к государственным средствам о Потенциал для участия в пограничных технологиях и/ или финансировании
о Количество людей, которые могут быть затронуты проектом
o Потенциальные риски для окружающей среды и природной среды обитания
- Стандарт не будет считаться обязательным, пока не будет объявлен таковым правительством. Являясь выбором из более важных правил, а не кодексом практики, стандарт не предназначен для замены местных законов
- Проекты международных договоров также будут разработаны координационными группами (в том числе в странах СНГ и БРИКС) – они будут включать в себя:
– Случаи, когда стандарт должен применяться и стандарт может быть применен, если проект удовлетворяет определенным критериям
– Процесс подтверждения, что проект проходит эти критерии, и, если да, то шаги для продвижения его реализации
Положение о создании наднационального института, который будет отвечать за:
– Проверки соблюдения выполнения проекта
– Формирование и контроль за работой группы экспертов и аудиторов
– Разработкой формулировок и принципов для органов исполнительной власти в течение всего периода закупок
– Институциональную и арбитражную базу для быстрого разрешения споров
– Предоставление в качестве консультации передовой практики на основе завершенных закупок
Какие в данном случае могут предъявляться требования к разработке проекта?
- Публичные требования:
o Интернет-страница должна быть создана для каждого отдельного проекта. Все специфические данные проекта, включая все проекты проектной документации, координация с заинтересованными сторонами, проектная информационная комната, вопросы и ответы размещаются на этой странице
o Соответствующие органы исполнительной власти должны выпустить информационный меморандум и провести презентацию проекта прежде, чем официально выпускается заявка
о Обратную связь с представляющей группой потенциальных покупателей, участниками торгов, подрядчиками и финансистами стоит искать до опубликования запроса информации/квот
o Клиент от публичной стороны должен поддерживать связь с потенциальными инвесторами, используя лимитированный набор адресов электронной почты. Эти адреса электронной почты будут представлены общественности и полностью доступны для независимых экспертов и аудиторов. При нарушении этого требования любой участник торгов, контактирующий с общественностью, будет дисквалифицирован, а публичная сторона будет подлежать открытому расследованию
- Снижение риска конфликта интересов:
о Участники, выигравшие тендер, не будут допущены в качестве субподрядчика (любого уровня)
о Советникам не будет разрешено действовать в качестве государственной и частной стороны
о Финансовому консультанту (и его филиалам) не будет разрешено выступать в качестве кредитора
о Будут включены процедуры раскрытия и расследования, черного списка и другие положения передовой практики конфликтов
- Государственный и экспертный контроль
о Прежде чем начнется процесс закупок, будет произведен обзор площадки, изыскания социально-экологического комфорта, которые проводятся в соответствии с международными стандартами. Все результаты должны быть опубликованы. Возможно множество «препятствий для сделки», вытекающих из результатов исследования. Государственная сторона должна продемонстрировать, как она изменила проект для решения результатов исследования
о Любой проект документа, который общественная сторона планирует выпустить, регистрировать или утвердить, рассматривается независимым аудитором. Все результаты проверки должны быть опубликованы
Выбор метода закупок:
- Открытые конкурсные торги должны быть предпочтительным методом закупок, если нет веских причин для выбора другого метода
- Общественная сторона может ссылаться на неконкурентные закупки (в том числе ограниченного тендера, процедуры переговоров, конкурентоспособности диалога и т.д.), только если:
– проект находится ниже определенного порога стоимости
– проект включает в себя государственную тайну
– проект инициирован как незатребованное предложение – вся соответствующая техническая информация, а также предлагаемое распределение рисков публикуется в течение значительного периода времени, и никто не проявляет интерес к этому проекту. Если инициатор проекта не выиграет тендер, вытекает выражение заинтересованности к другим лицам, а предпочтительный претендент должен возместить ему разумные расходы за разработку
- Правила закупок не должны дискриминировать иностранные компании и частные лица. Исключения возможны только в тех случаях, когда проект включает в себя:
– государственные тайны, признанные таковыми национальными законодательствами
– строительство военных объектов
Отдел закупок получает предложение в двух конвертах – один с самим предложением и один с соответствующей финансовой информацией. Техническое предложение будет оцениваться и только тогда финансовое предложение будет открыто.
Общие требования, предъявляемые ко всем методам закупок:
- Требования о залоговом обязательстве должны быть обоснованными – они не должны служить в качестве основы для ограничения конкуренции
- Все переговоры с победителем(ями) торгов, включая обработку в рамках лучшей и окончательной оферты (BAFO) или проведения конкурсных процедур, должны быть записаны, а видео будет доступно другим участникам тендера. Во время переговоров стороны не могут «работать» в пользу победителя аукциона, то есть:
– изменить условия, которые повлияют на предложение(я) победителя(ей) и
– материально изменить распределение рисков
- Индивидуальные встречи между государственным сектором и отдельными инвесторами допускаются при условии:
– наличия информации о таких встречах в общественной сфере
– обработки и подачи информации на недискриминационной основе
– разрешения независимым аудиторам встреч и переговоров
- Стандарт будет способствовать доступу участников торгов к ускоренному разрешению споров с использованием списка специализированных независимых судебных решений ГЧП, формируемых правовыми, техническими и финансовыми экспертам в ГЧП. После того как проект будет объявлен, команда экспертов будет случайно выбрана – они будут иметь право принимать решение по любому требованию для этого проекта.
- Требования по предварительной квалификации для тендеров:
– должны быть достаточно обширными, чтобы могли быть удовлетворены, по крайней мере четырьмя независимыми компаниями, работающими в разных регионах
– может преднамеренно ограничить конкуренцию трехшести участников в случае, если проектные капиталовложения выше определённого порога и предварительно квалифицированные претенденты должны предъявить полностью разработанное техническое решение в рамках их заявки. Другие требования включают:
– Ограничение конкуренции должно быть справедливым в том смысле, что все основные наниматели технологии, которая направлена на торги, должны быть допущены к участию в тендере
– Доля разумных расходов не выигравших участников торгов, связанных с представлением своих заявок, должны быть компенсированы за счет покупателя
– Для меньших профильных проектов этап требования для тендеров следует избежать, чтобы позволить новичкам выиграть и «заработать очки опыта»
– Конкурсная документация не может быть существенно изменена после подтверждения заявки о предварительной квалификации
- Технология испытаний
Общественная сторона будет поощрять требования предварительного квалифицированного участника торгов для запуска технологии испытания на этапе торгов, если:
– проект непосредственно затрагивает большое сообщество, группу и
– существует неопределенность относительно того, как объекты проекта будут исполнены, используя определенную технологию установки под местную специфику
– технология испытания должны контролироваться и оцениваться независимым квалифицированным специалистом
Компенсация должна быть предоставлена участникам, которые:
– несмотря на добросовестную работу, потерпели неудачу в испытании
– прошли испытания, но не были объявлены победителем торгов
- Оценка предложений
– Критерии оценки должны быть направлены на оценку предложения участников торгов на технологию (дизайн) и цену – при этом акцент должен быть направлен на технологию
– Общественная сторона должна выбрать процесс двухступенчатой оценки: участники представляют технические и финансовые предложения сразу, но технические предложения получают оценку первыми, результаты опубликовываются, а затем просматриваются финансовые предложения
– Общественная сторона должна заказать оценку технических предложений, образованных из ее представителей, независимого оценщика (выбранного случайным образом из заранее выбранного пула квалифицированных оценщиков, удовлетворяющих определенным критериям) и членов общественности (где каждый может выдвигать и голосовать за свой проект на сайте)
– Финансовые модели, проверенные квалифицированными независимыми финансовыми консультантами, должны быть предоставлены участникам на весь период проведения закупки. Они должны подтверждать целесообразность финансовых предложений участников торгов. Каждый раз, когда это необходимо, заявления консультанта должны быть подкреплены соответствующими действиями/спросом моделей, производимых компетентным экспертом
- Отмена тендера – в случае, если государственная сторона:
– Тендер отменяется после этапа предварительной квалификации (тогда государственная сторона должна компенсировать разумные расходы всех предварительно квалифицированных участников торгов (до определенного разумного порога), понесенные в рамках их подготовки)
– решает не заключать договор с победителем торгов, а выигравший торги должен компенсировать разумные расходы (до определенного разумного порога), связанного с представлением заявки и участия в переговорах. Исключением является только недобросовестность на стороне победителя торгов.
И в заключение – предложение к специалистам и экспертам в области государственно-частного партнерства. В предыдущем материале журнала «Международные стандарты в ГЧП» (ЕврАзЮЖ, №4, 2015 г. – прим. ред.) автор предложил считать его открытым для публичного обсуждения.
Предлагая вторую статью на эту тему также в дискуссионном формате, авторы с благодарностью примут все возможные замечания и предложения, особенно если они будут хоть в какой-то степени служить ответами на прилагаемые ниже вопросы:
1. Каковы основные этапы и их временные рамки для ГЧП закупок на ваших рынках, и как частный сектор участвует в разработке проекта?
2. Каковы основные методы закупок и какие из них наиболее широко используются? Как поддерживается прозрачность и справедливый подход на протяжении всех процессов, которые используют эти методы закупок?
3. Видите ли вы необходимость в ограничении конкуренции в ГЧП заявках? Если да, то как, по вашему мнению, это лучше сделать? Как бы вы убедились, что всем или большинству подходящих претендентов разрешено участвовать в торгах, сохраняя их низкое количество?
4. Что бы вы посоветовали сделать, чтобы избежать коррупции и «семейственности» на достаточно плотном рынке ГЧП (как показывает опыт в большинстве развивающихся стран)?
5. Считаете ли вы специфическими предварительную квалификацию и критерии оценки проекта, и методологию оценки для того, чтобы быть справедливым, объективным и прозрачным? Как они могли бы быть улучшены и как государственные органы могли бы лучше убедиться, что условия не меняются после того как предпочтительный участник торгов определился?
6. Как закупающие органы устанавливают границы или основные принципы для тендерных предложений для обеспечения сопоставимости торгов, и как это простимулирует частный сектор к инновациям?
7. Был ли у вас опыт нежелательных предложений? Как вы думаете, следует ли правительствам позволять это, и как вы представляете, каким образом можно сохранить прозрачность и адекватность цены?
8. Есть ли у вас представление о премировании после аудирования закупок? Если есть, то в какой форме оно происходит, кто их проводит и публикуются ли их заключения? Находите ли вы их полезными, и если нет, то как они могут быть улучшены?
9. Пожалуйста, опишите процесс переговоров между закупающим органом и списком участников торгов, предпочтительного участника торгов и партнера проекта по итогам решения. Какие вопросы возникли и как вы с ними обращались? Как у вас организована последовательность между конкурсным предложением и заключением контракта?
10. Как вы думаете, какую роль играют главный институт ГЧП и международные органы ГЧП в процессе закупок ГЧП (если такая имеется)? Могут ли международные органы ГЧП способствовать прозрачности и эффективности управления процессом закупок, и как?
Все ваши возможные ответы, предложения и пожелания просьба направлять по адресу электронной почты: Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (85) 2015