Особенности международно-правового регулирования сотрудничества государств – участников СНГ и Евразийского экономического союза в сфере электроэнергетики

БЕЛОВА Ольга Сергеевн
аспирант кафедры международного публичного и частного права НИУ «Высшая школа экономики»

После распада Советского Союза и энергосистемы «МИР» Российская Федерация проводила работу по наработке новых правовых механизмов взаимодействия с новыми государства­ми на постсоветском пространстве в области электроэнергети­ки. Это было необходимо как с экономической и промышлен­ной точек зрения, так и с технологической, в целях создания базы для взаимовыгодного сотрудничества государств в обла­сти электроэнергетики.

К международными документам, составляющим на се­годняшний день правовую основу сотрудничества государств – участников СНГ по обеспечению параллельной работы элек­троэнергетических систем, относятся:

Договор об обеспечении параллельной работы электро­энергетических систем государств-участников Содружества Независимых Государств от 25 ноября 1998 года. Российская Федерация присоединилась к Договору 29.02.2012.

Соглашение о формировании общего электроэнергети­ческого рынка государств – участников Содружества Незави­симых Государств от 25 мая 2007 года.

Концепция сотрудничества государств – участников СНГ в сфере энергетики от 20 ноября 2009 года. (вступила в силу для всех государств – участников СНГ).

Протокол об этапах формирования общего электро­энергетического рынка государств – участников СНГ от 21 мая 2010 года.

Координация работы по выполнению Договора со сто­роны межправительственных органов отраслевого сотруд­ничества Содружества Независимых Государств возлагается на Электроэнергетический совет Содружества Независимых Государств (далее также – ЭЭС). ЭЭС создан в соответствии с Соглашением о координации межгосударственных отноше­ний в области электроэнергетики Содружества Независимых Государств от 14 февраля 1992 года⁶ (далее – Соглашение) и яв­ляется органом отраслевого сотрудничества СНГ⁷ и не наделен регулятивными полномочиями.

ЭЭС является наблюдателем при Конференции Энерге­тической Хартии и принимает участие в работе её органов. Целью этого участия является проведение многосторонних консультаций и дискуссий по вопросу подготовки отдельно­го (от нефти и газа) Протокола к Договору к Энергетической Хартии по электроэнергетике. Решение о начале переговоров по подготовке Протокола по электроэнергетике позволило бы начать процесс разработки международных правил торговли электроэнергией на основе правил ВТО.

Основными этапами формирования общего электро­энергетического рынка государств – участников СНГ являлись сначала двусторонняя трансграничная торговля, на следую­щем этапе формирование региональных рынков электриче­ской энергии и создание общего электроэнергетического рын­ка государств – участников СНГ.

Несмотря на то, что рассматриваемые основополагаю­щие международные документы были подписаны почти все­ми государствами – участниками СНГ, практическая реализа­ция осуществлялась преимущественно в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации.

Основная работа по формированию международной правовой базы проводится на двустороннем и трехстороннем уровне между Российской Федерацией, Республикой Казах­стан и Республикой Беларусь по вопросам разработки основ­ных технологических и экономических принципов и требо­ваний по организации и реализации параллельной работы электроэнергетических систем государств – участников СНГ и трансграничной торговли в процессе формирования общего электроэнергетического рынка.

Стоит отметить, что большая часть документов, необхо­димых для формирования общего электроэнергетического рынка, разработана и утверждена на уровне ЭЭС, однако та­кие документы не имеют обязательной юридической силы до их утверждения Советом глав правительств государств – участ­ников снг.

Более того, Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в области эксплуатации межгосударственных линий электропередачи национальных электроэнергетических систем от 20 ноября 2009 года до настоящего времени не вступило в силу.

Единственным результатом работы в направлении со­вершенствования правового регулирования по указанным во­просам является Протокол о внесении изменений в Договор об обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государств – участников СНГ от 25 ноября 1998 года (далее – Протокол), подписанный на заседании Совета глав правительств СНГ 30 мая 2012 года. Обновленные положения Договора, включенные в Протокол, содержат уточнения и рас­ширения применяемой терминологии; конкретизацию основ­ных принципов параллельной работы в связи с реформирова­нием отрасли и ее адаптацией к условиям функционирования рыночной экономики; механизмы, в основном организаци­онно-правового характера, реализации новых подходов при обеспечении параллельной работы энергосистем государств – участников СНГ. Стоит отметить, что указанный Протокол подписан только со стороны Российской Федерации, Респу­блики Армения, Республики Кыргызстан, Республики Бела­русь, Республики Таджикистан, и до настоящего времени не вступил в силу.

На таком фоне, учитывая потенциал и политическую волю Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргыз­ская Республика, Российская Федерация и Республика Таджи­кистан учредили международную организацию «Евразийское экономическое сообщество» (далее – ЕврАзЭС). Договор об учреждении ЕврАзЭС был подписан 10 октября 2000 г. в Аста­не и вступил в силу 30 мая 2001 г. после его ратификации всеми государствами-членами. В 2003 году Евразийское экономиче­ское сообщество получило статус наблюдателя в генеральной Ассамблее ООН.

Между государствами – участниками ЕврАзЭС было про­должено конструктивное взаимодействие в сфере электроэ­нергетики. Согласно ст. 2 Договора об учреждении ЕврАзЭС ранее заключенные Договаривающимися Сторонами между собой договоры, а также решения органов управления инте­грацией продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Договору. Более того, решением Межгосудар­ственного совета ЕврАзЭС от 19 ноября 2011 года № 100 с 01 января 2012 года были введены в действие международные до­говоры, формирующие единое экономическое пространство Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Фе­дерации, в том числе и Соглашение об обеспечении доступа к услугам естественных монополий в сфере электроэнергетики, включая основы ценообразования и тарифной политики от 19 ноября 2010 года.

Важнейшим событием 2014 года в сфере международ­ного права стало подписание между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией Договора о Евразийской экономическом Союзе 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС, ЕАЭС). После вступления в силу Договора о ЕАЭС прекратилось действие ряда международных догово­ров, заключенных в рамках формирования Таможенного со­юза и Единого экономического пространства.

В сфере электроэнергетики согласно ст. 81 Договора о ЕАЭС Государства-члены осуществляют поэтапное формиро­вание общего электроэнергетического рынка Союза на основе параллельно работающих электроэнергетических систем. Это необходимо для обеспечения надежности и использования регулирующей мощности энергосистем сопредельных госу­дарств, развития промышленных производств, привлечения инвестиций. На основе утвержденных концепции и програм­мы формирования общего электроэнергетического рынка Союза государства-члены заключат международный договор в рамках Союза о формировании общего электроэнергетиче­ского рынка. Представляется, что данным договором будет и определена система международных институтов, обеспечи­вающих сотрудничество государств и формирование общего электроэнергетического рынка.

Анализ международных правовых актов, регулирующих сотрудничество государств – участников СНГ в сфере электро­энергетики, показывает, что со времени распада энергосисте­мы «Мир» был достигнут определенный положительный эко­номический эффект, определены основные направления для дальнейшего сотрудничества, базовые правовые принципы обеспечения параллельной работы энергосистем и форми­рования общего электроэнергетического рынка. Между тем, реально действующие международно-правовые соглашения в сфере электроэнергетики заключены между Российской Фе­дерацией, Белоруссией и Казахстаном, продолжается работа по формированию общего рынка. К сожалению, развитие отношений между другими бывшими союзными республи­ками не получило должного правового оформления, что во многом сдерживает их промышленное развитие и определя­ет уровень жизни населения. Например, после распада СССР Республика Таджикистан вышла из параллельной работы объединенной энергосистемы Центральной Азии, результа­том чего стали снижение надежности работы энергосистемы и изменение основных технологических параметров режимов; дефицит электроэнергии в зимний период порядка 0,5 млрд.

кВтч, ограничения потребителей; в летний период вследствие отсутствия внешних рынков сбыта электроэнергии холостые сбросы воды из водохранилища Нурекской ГЭС эквивалентны невыработанной электроэнергии 3,5-4,0 млрд. кВтч.

Представляется, что в формате Евразийского Экономи­ческого Союза в ближайшее время необходимо разработать и имплементировать действенные механизмы электроэнергети­ческого сотрудничества. Это уже не просто целесообразно, это важнейший правовой вызов.

10 марта 2015 г. в соответствии со статьями 81 и 104 Дого­вора о ЕАЭС Коллегией Евразийской экономической комис­сии был одобрен проект Концепции формирования общего электроэнергетического рынка ЕАЭС. Решением Высшего Евразийского экономического совета от 08.05.2015 № 12 ука­занная Концепция была утверждена.

Предусмотрено поэтапное формирование рынка, резуль­татом должно стать заключение и вступление в силу в 2019 г. международного договора о формировании общего электро­энергетического рынка ЕАЭС, который и составит в совокуп­ности с Договором о ЕАЭС и актами органов ЕАЭС правовую основу общего рынка.

Исходя из анализа положений Договора о ЕАЭС и прило­жений к нему, можно сказать, что общий рынок электроэнер­гии представляет собой сложную систему правоотношений, связанную с куплей-продажей электроэнергии. Основными элементами такой системы являются субъекты, технологиче­ская и правовая основы.

Технологическую основу составляют параллельно рабо­тающие энергосистемы государств-членов ЕАЭС. С целью обеспечения возможности участия субъектов электроэнер­гетического рынка Республики Армения в общем электро­энергетическом рынке Союза необходимо будет выполнить комплекс технологических и организационных мероприятий по восстановлению параллельной работы электроэнергетиче­ской системы Республики Армения с электроэнергетически­ми системами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации.

Для формирования правовой основы необходимо обеспе­чить гармонизацию внутреннего законодательства государств- членов ЕАЭС и утвердить общесоюзные правила по нижепри­веденным вопросам.

Во-первых, требуется определение организационной структуры. В соответствии с Концепцией организационную структуру общего электроэнергетического рынка ЕАЭС со­ставляют субъекты: участники – юридические лица, осущест­вляющие покупку и/или продажу электроэнергии и являю­щиеся участниками оптовых электроэнергетических рынков государств-членов в соответствии с законодательством госу­дарств-членов, и инфраструктурные организации – операторы

• Распоряжение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10.03.2015 № 16 «О проекте Решения Совета Евразийской экономической комиссии «О проекте Решения Высшего Евра­зийского экономического совета «О Концепции формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономи­ческого союза». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// eaeunion.org/.
• Параллельная работа электроэнергетических систем иностранных государств – совместная работа электроэнергетических систем с единой частотой в электроэнергетической системе. В рамках всей сети необходимо обеспечивать постоянный баланс совокупных объемов производства электроэнергии и ее потребления, потому что электроэнергия является единственным товаром, объем про­изводства которого всегда равен объему его потребления.

Исследование существующего состояния национальных электроэнергетических рынков государств-членов Союза по­зволяет сделать вывод об их существенных различиях, и о на­личии в каждом своих преимуществ и недостатков. При этом различия в нормативно-правовой и нормативно-технической базе организации электроэнергетических рынков государств- членов не позволяют в полной мере использовать преимуще­ства параллельной работы энергосистем, оперативно реагиро­вать на рыночную ситуацию. В целях создания действительно эффективного рыночного пространства на базе отличных друг от друга рынков Беларуси, Казахстана и России необходимо разработать и внедрить особую систему взаимоотношений, учитывающую интересы всех государств участников с учетом специфики самой отрасли, что потребует определенного вре­мени.

Между тем, Концепцией не предусмотрено установление минимальных требований для допуска компаний на общий рынок электроэнергии ЕАЭС. Предусмотрена лишь гармо­низация законодательства государств-членов в сфере электро­энергетики. Представляется необходимым определить мини­мальные критерии и механизм установления соответствия им компаний, претендующих на участие в межгосударственной торговле электроэнергией на общем рынке ЕАЭС. При этом, учитывая особенности единого таможенного пространства, государствам-членам ЕАЭС отдельно следует определить или гармонизировать условия участия организаций в экспортно/ импортных торговых операциях.

В рамках общего электроэнергетического рынка ЕАЭС должны быть утверждены единые правила управления об­щим электроэнергетическим рынком. Согласно Концепции к структурам управления относятся госорганы государств-чле­нов, инфраструктурные организации общего электроэнер­гетического рынка и вспомогательные органы общего рынка. Стоит отметить, что к структурам управления и обеспечения функционирования общего электроэнергетического рынка ЕАЭС Концепция относит инфраструктурные организации, которые также являются участниками рынка. При таком со­вмещении существует риск возникновения конфликта инте­ресов участников и структур управления рынком, что может нанести немалый вред достижению цели создания конкурент­ного рынка электроэнергии.

Особенностью интеграции в сфере электроэнергетики должно стать создание отраслевых органов ЕАЭС, распреде­ление между ними полномочий и определение статуса при­нимаемых актов. 27 мая 2016 г. на 9-м заседании Консульта­тивного комитета окончательно согласован проект программы формирования общего электроэнергетического рынка Сою­за, на сегодняшний день проект официально не опубликован. При создании структур управления общим электроэнергети­ческим рынком Союза и обеспечения его функционирования важно не повторить ошибок, совершенных в процессе форми­рования общего рынка электроэнергии СНГ, таких как соз­дание консультативных отраслевых органов, не наделенных регулятивными полномочиями, отсутствие определенности в отношении методов правового регулирования функциони­рования общего рынка и публично-правового статуса актов таких органов.

Во-вторых, необходимо определение функциональной структуры общего электроэнергетического рынка ЕАЭС. Согласно Концепции на общем рынке ЕАЭС будет предус­мотрена взаимная торговля электроэнергией следующими способами: 1) по свободным двусторонним договорам, 2) на централизованных торгах и 3) способом урегулирования по­часовых отклонений сальдо-перетоков от плановых значений. Функциональной структурой общего рынка ЕАЭС, опреде­ленной Концепцией, не предусмотрена торговля мощностью, тогда как в Российской Федерации в соответствии со ст. 3 Фе­дерального закона от 26 марта 2003 г. №35-Ф3 «Об электро­энергетике» мощность является особым самостоятельным товаром. На сегодняшний день вопрос о торговле мощностью в рамках общего электроэнергетического рынка ЕАЭС одно­значно не решен. Между тем, представляется, что отсутствие определенности по данному вопросу может существенно за­медлить формирование общего рынка.

Не менее важным аспектом является установление при­оритета внутренних операций на государственном рынке. При этом необходимо установить критерии определения доли электроэнергии для торговли на общем рынке с учетом особенностей режима единого экономического и таможен­ного пространства ЕАЭС. Следует учесть, что общий рынок электроэнергии ЕАЭС не будет замкнутой системой, т.к. энер­госистема Российской Федерации соединена, в частности, с Литвой, Украиной, Китаем, Финляндией. Следует обратить внимание на то, что в отличие от указанных выше соглашений СНГ, в документах ЕАЭС на сегодняшний день не указано на то, что общий рынок электроэнергии составляет единое ры­ночное пространство.

В-третьих, на общесоюзном уровне должны быть уста­новлены единые правила доступа к услугам естественных монополий. Указанные правила должны предусматривать механизмы взаимодействия уполномоченных организаций и планирование объемов межгосударственной передачи элек­троэнергии, беспрепятственный доступ к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики в преде­лах имеющейся технической возможности при условии при­оритетного использования указанных услуг для обеспечения внутренних потребностей государств-членов при осуществле­нии межгосударственной передачи электрической энергии (мощности). Дополнительно при дальнейшем исследовании данного вопроса следует обратить внимание на то, что в со­ответствии с пунктами 10 – 12 Приложения № 2 к Протоколу о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов, определяющим сферы естественных монополий в государствах-членах ЕАЭС, в Кыргызской Республике к та­ким сферам отнесено, в частности, производство и продажа электрической энергии (данное положение вступает в силу с 02.2017), а в Республике Армения – услуги по распределе­нию электрической энергии и услуги расчетного центра.

Отдельное внимание следует обратить на разработку единых принципов и правил конкуренции, включая порядок и правила поэтапного разделения в вертикально интегриро­ванных компаниях конкурентных (производство и продажа) и монопольных (транспортировка и распределение) видов деятельности, разработка единых правил доступа к услугам субъектов естественных монополий. Создание правовой осно­вы для такого разделения потребует разработку и согласова­ние общих правил на союзном уровне и внесение изменений в законодательство государств-членов ЕАЭС. Стоит отметить, что законодательством РФ такое разделение предусмотрено еще в Федеральном законе от 26.03.2003 № 36-ФЗ «Об особен­ностях функционирования электроэнергетики и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Фе­дерации и признании утратившими силу некоторых законо­дательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике».

Опыт правового регулирования на межгосударственном уровне подобного разделения имеется в Европейском Союзе. Документами «третьего энергопакета» предусмотрено три модели разделения: имущественное разделение (или разде­ление активов), назначение независимого системного опера­тора (требует юридического и функционального разделения между собственником и оператором) и учреждение независи­мого оператора транспортировки. Для оценки возможности применения опыта Российской Федерации или Евросоюза в рамках ЕАЭС требуется дополнительный анализ ситуации и расчет возможных последствий в рассматриваемой сфере в государствах-членах ЕАЭС, что является темой отдельного ис­следования.

Для формирования правовой основы общего электро­энергетического рынка ЕАЭС Концепцией предполагается определить на союзном уровне механизмы ценообразования на услуги естественных монополий, разработать алгоритмы ценообразования на централизованных торгах, а также меха­низмы развития, модернизации межгосударственных элек­трических сетей, обеспечение гарантий и защиты прав инве­сторов. Следует также учитывать технологическую сложность и локальную рыночную силу, которые в значительной степени определяют аспекты правового регулирования. В частности, в сфере электроэнергетики не редки ситуации, когда не все субъекты рынка действуют в равных условиях, что требует от публичных регулирующих органов установления специаль­ных правил, зонирования территорий, использования допол­нительных механизмов регулирования.

На сегодняшний день между Российской Федерацией, Белоруссией и Казахстаном наработаны правовые механизмы в сфере электроэнергетики: обеспечена параллельная работа, планирование, в рамках Таможенного союза накоплен поло­жительный опыт и учтены ошибки в вопросах сотрудничества регулирующих органов. Присоединение Республики Арме­ния и Кыргызской Республики к процессу формирования об­щего рынка электроэнергии должно придать новые импульсы и перспективы развития в данном направлении. Указанные аспекты являются фундаментом, на котором после подготов­ки правовой основы по рассмотренным выше вопросам может быть создан необходимый, эффективный и привлекательный для третьих сторон общий рынок электроэнергии.