Особенности международно-правового регулирования сотрудничества государств – участников СНГ и Евразийского экономического союза в сфере электроэнергетики
БЕЛОВА Ольга Сергеевн
аспирант кафедры международного публичного и частного права НИУ «Высшая школа экономики»
После распада Советского Союза и энергосистемы «МИР» Российская Федерация проводила работу по наработке новых правовых механизмов взаимодействия с новыми государствами на постсоветском пространстве в области электроэнергетики. Это было необходимо как с экономической и промышленной точек зрения, так и с технологической, в целях создания базы для взаимовыгодного сотрудничества государств в области электроэнергетики.
К международными документам, составляющим на сегодняшний день правовую основу сотрудничества государств – участников СНГ по обеспечению параллельной работы электроэнергетических систем, относятся:
Договор об обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государств-участников Содружества Независимых Государств от 25 ноября 1998 года. Российская Федерация присоединилась к Договору 29.02.2012.
Соглашение о формировании общего электроэнергетического рынка государств – участников Содружества Независимых Государств от 25 мая 2007 года.
Концепция сотрудничества государств – участников СНГ в сфере энергетики от 20 ноября 2009 года. (вступила в силу для всех государств – участников СНГ).
Протокол об этапах формирования общего электроэнергетического рынка государств – участников СНГ от 21 мая 2010 года.
Координация работы по выполнению Договора со стороны межправительственных органов отраслевого сотрудничества Содружества Независимых Государств возлагается на Электроэнергетический совет Содружества Независимых Государств (далее также – ЭЭС). ЭЭС создан в соответствии с Соглашением о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики Содружества Независимых Государств от 14 февраля 1992 года6 (далее – Соглашение) и является органом отраслевого сотрудничества СНГ7 и не наделен регулятивными полномочиями.
ЭЭС является наблюдателем при Конференции Энергетической Хартии и принимает участие в работе её органов. Целью этого участия является проведение многосторонних консультаций и дискуссий по вопросу подготовки отдельного (от нефти и газа) Протокола к Договору к Энергетической Хартии по электроэнергетике. Решение о начале переговоров по подготовке Протокола по электроэнергетике позволило бы начать процесс разработки международных правил торговли электроэнергией на основе правил ВТО.
Основными этапами формирования общего электроэнергетического рынка государств – участников СНГ являлись сначала двусторонняя трансграничная торговля, на следующем этапе формирование региональных рынков электрической энергии и создание общего электроэнергетического рынка государств – участников СНГ.
Несмотря на то, что рассматриваемые основополагающие международные документы были подписаны почти всеми государствами – участниками СНГ, практическая реализация осуществлялась преимущественно в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации.
Основная работа по формированию международной правовой базы проводится на двустороннем и трехстороннем уровне между Российской Федерацией, Республикой Казахстан и Республикой Беларусь по вопросам разработки основных технологических и экономических принципов и требований по организации и реализации параллельной работы электроэнергетических систем государств – участников СНГ и трансграничной торговли в процессе формирования общего электроэнергетического рынка.
Стоит отметить, что большая часть документов, необходимых для формирования общего электроэнергетического рынка, разработана и утверждена на уровне ЭЭС, однако такие документы не имеют обязательной юридической силы до их утверждения Советом глав правительств государств – участников снг.
Более того, Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в области эксплуатации межгосударственных линий электропередачи национальных электроэнергетических систем от 20 ноября 2009 года до настоящего времени не вступило в силу.
Единственным результатом работы в направлении совершенствования правового регулирования по указанным вопросам является Протокол о внесении изменений в Договор об обеспечении параллельной работы электроэнергетических систем государств – участников СНГ от 25 ноября 1998 года (далее – Протокол), подписанный на заседании Совета глав правительств СНГ 30 мая 2012 года. Обновленные положения Договора, включенные в Протокол, содержат уточнения и расширения применяемой терминологии; конкретизацию основных принципов параллельной работы в связи с реформированием отрасли и ее адаптацией к условиям функционирования рыночной экономики; механизмы, в основном организационно-правового характера, реализации новых подходов при обеспечении параллельной работы энергосистем государств – участников СНГ. Стоит отметить, что указанный Протокол подписан только со стороны Российской Федерации, Республики Армения, Республики Кыргызстан, Республики Беларусь, Республики Таджикистан, и до настоящего времени не вступил в силу.
На таком фоне, учитывая потенциал и политическую волю Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан учредили международную организацию «Евразийское экономическое сообщество» (далее – ЕврАзЭС). Договор об учреждении ЕврАзЭС был подписан 10 октября 2000 г. в Астане и вступил в силу 30 мая 2001 г. после его ратификации всеми государствами-членами. В 2003 году Евразийское экономическое сообщество получило статус наблюдателя в генеральной Ассамблее ООН.
Между государствами – участниками ЕврАзЭС было продолжено конструктивное взаимодействие в сфере электроэнергетики. Согласно ст. 2 Договора об учреждении ЕврАзЭС ранее заключенные Договаривающимися Сторонами между собой договоры, а также решения органов управления интеграцией продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Договору. Более того, решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 19 ноября 2011 года № 100 с 01 января 2012 года были введены в действие международные договоры, формирующие единое экономическое пространство Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, в том числе и Соглашение об обеспечении доступа к услугам естественных монополий в сфере электроэнергетики, включая основы ценообразования и тарифной политики от 19 ноября 2010 года.
Важнейшим событием 2014 года в сфере международного права стало подписание между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией Договора о Евразийской экономическом Союзе 29 мая 2014 года (далее – Договор о ЕАЭС, ЕАЭС). После вступления в силу Договора о ЕАЭС прекратилось действие ряда международных договоров, заключенных в рамках формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства.
В сфере электроэнергетики согласно ст. 81 Договора о ЕАЭС Государства-члены осуществляют поэтапное формирование общего электроэнергетического рынка Союза на основе параллельно работающих электроэнергетических систем. Это необходимо для обеспечения надежности и использования регулирующей мощности энергосистем сопредельных государств, развития промышленных производств, привлечения инвестиций. На основе утвержденных концепции и программы формирования общего электроэнергетического рынка Союза государства-члены заключат международный договор в рамках Союза о формировании общего электроэнергетического рынка. Представляется, что данным договором будет и определена система международных институтов, обеспечивающих сотрудничество государств и формирование общего электроэнергетического рынка.
Анализ международных правовых актов, регулирующих сотрудничество государств – участников СНГ в сфере электроэнергетики, показывает, что со времени распада энергосистемы «Мир» был достигнут определенный положительный экономический эффект, определены основные направления для дальнейшего сотрудничества, базовые правовые принципы обеспечения параллельной работы энергосистем и формирования общего электроэнергетического рынка. Между тем, реально действующие международно-правовые соглашения в сфере электроэнергетики заключены между Российской Федерацией, Белоруссией и Казахстаном, продолжается работа по формированию общего рынка. К сожалению, развитие отношений между другими бывшими союзными республиками не получило должного правового оформления, что во многом сдерживает их промышленное развитие и определяет уровень жизни населения. Например, после распада СССР Республика Таджикистан вышла из параллельной работы объединенной энергосистемы Центральной Азии, результатом чего стали снижение надежности работы энергосистемы и изменение основных технологических параметров режимов; дефицит электроэнергии в зимний период порядка 0,5 млрд.
кВтч, ограничения потребителей; в летний период вследствие отсутствия внешних рынков сбыта электроэнергии холостые сбросы воды из водохранилища Нурекской ГЭС эквивалентны невыработанной электроэнергии 3,5-4,0 млрд. кВтч.
Представляется, что в формате Евразийского Экономического Союза в ближайшее время необходимо разработать и имплементировать действенные механизмы электроэнергетического сотрудничества. Это уже не просто целесообразно, это важнейший правовой вызов.
10 марта 2015 г. в соответствии со статьями 81 и 104 Договора о ЕАЭС Коллегией Евразийской экономической комиссии был одобрен проект Концепции формирования общего электроэнергетического рынка ЕАЭС. Решением Высшего Евразийского экономического совета от 08.05.2015 № 12 указанная Концепция была утверждена.
Предусмотрено поэтапное формирование рынка, результатом должно стать заключение и вступление в силу в 2019 г. международного договора о формировании общего электроэнергетического рынка ЕАЭС, который и составит в совокупности с Договором о ЕАЭС и актами органов ЕАЭС правовую основу общего рынка.
Исходя из анализа положений Договора о ЕАЭС и приложений к нему, можно сказать, что общий рынок электроэнергии представляет собой сложную систему правоотношений, связанную с куплей-продажей электроэнергии. Основными элементами такой системы являются субъекты, технологическая и правовая основы.
Технологическую основу составляют параллельно работающие энергосистемы государств-членов ЕАЭС. С целью обеспечения возможности участия субъектов электроэнергетического рынка Республики Армения в общем электроэнергетическом рынке Союза необходимо будет выполнить комплекс технологических и организационных мероприятий по восстановлению параллельной работы электроэнергетической системы Республики Армения с электроэнергетическими системами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации.
Для формирования правовой основы необходимо обеспечить гармонизацию внутреннего законодательства государств- членов ЕАЭС и утвердить общесоюзные правила по нижеприведенным вопросам.
Во-первых, требуется определение организационной структуры. В соответствии с Концепцией организационную структуру общего электроэнергетического рынка ЕАЭС составляют субъекты: участники – юридические лица, осуществляющие покупку и/или продажу электроэнергии и являющиеся участниками оптовых электроэнергетических рынков государств-членов в соответствии с законодательством государств-членов, и инфраструктурные организации – операторы
- Распоряжение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10.03.2015 № 16 «О проекте Решения Совета Евразийской экономической комиссии «О проекте Решения Высшего Евразийского экономического совета «О Концепции формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза». [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// eaeunion.org/.
- Параллельная работа электроэнергетических систем иностранных государств – совместная работа электроэнергетических систем с единой частотой в электроэнергетической системе. В рамках всей сети необходимо обеспечивать постоянный баланс совокупных объемов производства электроэнергии и ее потребления, потому что электроэнергия является единственным товаром, объем производства которого всегда равен объему его потребления.
Исследование существующего состояния национальных электроэнергетических рынков государств-членов Союза позволяет сделать вывод об их существенных различиях, и о наличии в каждом своих преимуществ и недостатков. При этом различия в нормативно-правовой и нормативно-технической базе организации электроэнергетических рынков государств- членов не позволяют в полной мере использовать преимущества параллельной работы энергосистем, оперативно реагировать на рыночную ситуацию. В целях создания действительно эффективного рыночного пространства на базе отличных друг от друга рынков Беларуси, Казахстана и России необходимо разработать и внедрить особую систему взаимоотношений, учитывающую интересы всех государств участников с учетом специфики самой отрасли, что потребует определенного времени.
Между тем, Концепцией не предусмотрено установление минимальных требований для допуска компаний на общий рынок электроэнергии ЕАЭС. Предусмотрена лишь гармонизация законодательства государств-членов в сфере электроэнергетики. Представляется необходимым определить минимальные критерии и механизм установления соответствия им компаний, претендующих на участие в межгосударственной торговле электроэнергией на общем рынке ЕАЭС. При этом, учитывая особенности единого таможенного пространства, государствам-членам ЕАЭС отдельно следует определить или гармонизировать условия участия организаций в экспортно/ импортных торговых операциях.
В рамках общего электроэнергетического рынка ЕАЭС должны быть утверждены единые правила управления общим электроэнергетическим рынком. Согласно Концепции к структурам управления относятся госорганы государств-членов, инфраструктурные организации общего электроэнергетического рынка и вспомогательные органы общего рынка. Стоит отметить, что к структурам управления и обеспечения функционирования общего электроэнергетического рынка ЕАЭС Концепция относит инфраструктурные организации, которые также являются участниками рынка. При таком совмещении существует риск возникновения конфликта интересов участников и структур управления рынком, что может нанести немалый вред достижению цели создания конкурентного рынка электроэнергии.
Особенностью интеграции в сфере электроэнергетики должно стать создание отраслевых органов ЕАЭС, распределение между ними полномочий и определение статуса принимаемых актов. 27 мая 2016 г. на 9-м заседании Консультативного комитета окончательно согласован проект программы формирования общего электроэнергетического рынка Союза, на сегодняшний день проект официально не опубликован. При создании структур управления общим электроэнергетическим рынком Союза и обеспечения его функционирования важно не повторить ошибок, совершенных в процессе формирования общего рынка электроэнергии СНГ, таких как создание консультативных отраслевых органов, не наделенных регулятивными полномочиями, отсутствие определенности в отношении методов правового регулирования функционирования общего рынка и публично-правового статуса актов таких органов.
Во-вторых, необходимо определение функциональной структуры общего электроэнергетического рынка ЕАЭС. Согласно Концепции на общем рынке ЕАЭС будет предусмотрена взаимная торговля электроэнергией следующими способами: 1) по свободным двусторонним договорам, 2) на централизованных торгах и 3) способом урегулирования почасовых отклонений сальдо-перетоков от плановых значений. Функциональной структурой общего рынка ЕАЭС, определенной Концепцией, не предусмотрена торговля мощностью, тогда как в Российской Федерации в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 26 марта 2003 г. №35-Ф3 «Об электроэнергетике» мощность является особым самостоятельным товаром. На сегодняшний день вопрос о торговле мощностью в рамках общего электроэнергетического рынка ЕАЭС однозначно не решен. Между тем, представляется, что отсутствие определенности по данному вопросу может существенно замедлить формирование общего рынка.
Не менее важным аспектом является установление приоритета внутренних операций на государственном рынке. При этом необходимо установить критерии определения доли электроэнергии для торговли на общем рынке с учетом особенностей режима единого экономического и таможенного пространства ЕАЭС. Следует учесть, что общий рынок электроэнергии ЕАЭС не будет замкнутой системой, т.к. энергосистема Российской Федерации соединена, в частности, с Литвой, Украиной, Китаем, Финляндией. Следует обратить внимание на то, что в отличие от указанных выше соглашений СНГ, в документах ЕАЭС на сегодняшний день не указано на то, что общий рынок электроэнергии составляет единое рыночное пространство.
В-третьих, на общесоюзном уровне должны быть установлены единые правила доступа к услугам естественных монополий. Указанные правила должны предусматривать механизмы взаимодействия уполномоченных организаций и планирование объемов межгосударственной передачи электроэнергии, беспрепятственный доступ к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики в пределах имеющейся технической возможности при условии приоритетного использования указанных услуг для обеспечения внутренних потребностей государств-членов при осуществлении межгосударственной передачи электрической энергии (мощности). Дополнительно при дальнейшем исследовании данного вопроса следует обратить внимание на то, что в соответствии с пунктами 10 – 12 Приложения № 2 к Протоколу о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов, определяющим сферы естественных монополий в государствах-членах ЕАЭС, в Кыргызской Республике к таким сферам отнесено, в частности, производство и продажа электрической энергии (данное положение вступает в силу с 02.2017), а в Республике Армения – услуги по распределению электрической энергии и услуги расчетного центра.
Отдельное внимание следует обратить на разработку единых принципов и правил конкуренции, включая порядок и правила поэтапного разделения в вертикально интегрированных компаниях конкурентных (производство и продажа) и монопольных (транспортировка и распределение) видов деятельности, разработка единых правил доступа к услугам субъектов естественных монополий. Создание правовой основы для такого разделения потребует разработку и согласование общих правил на союзном уровне и внесение изменений в законодательство государств-членов ЕАЭС. Стоит отметить, что законодательством РФ такое разделение предусмотрено еще в Федеральном законе от 26.03.2003 № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике».
Опыт правового регулирования на межгосударственном уровне подобного разделения имеется в Европейском Союзе. Документами «третьего энергопакета» предусмотрено три модели разделения: имущественное разделение (или разделение активов), назначение независимого системного оператора (требует юридического и функционального разделения между собственником и оператором) и учреждение независимого оператора транспортировки. Для оценки возможности применения опыта Российской Федерации или Евросоюза в рамках ЕАЭС требуется дополнительный анализ ситуации и расчет возможных последствий в рассматриваемой сфере в государствах-членах ЕАЭС, что является темой отдельного исследования.
Для формирования правовой основы общего электроэнергетического рынка ЕАЭС Концепцией предполагается определить на союзном уровне механизмы ценообразования на услуги естественных монополий, разработать алгоритмы ценообразования на централизованных торгах, а также механизмы развития, модернизации межгосударственных электрических сетей, обеспечение гарантий и защиты прав инвесторов. Следует также учитывать технологическую сложность и локальную рыночную силу, которые в значительной степени определяют аспекты правового регулирования. В частности, в сфере электроэнергетики не редки ситуации, когда не все субъекты рынка действуют в равных условиях, что требует от публичных регулирующих органов установления специальных правил, зонирования территорий, использования дополнительных механизмов регулирования.
На сегодняшний день между Российской Федерацией, Белоруссией и Казахстаном наработаны правовые механизмы в сфере электроэнергетики: обеспечена параллельная работа, планирование, в рамках Таможенного союза накоплен положительный опыт и учтены ошибки в вопросах сотрудничества регулирующих органов. Присоединение Республики Армения и Кыргызской Республики к процессу формирования общего рынка электроэнергии должно придать новые импульсы и перспективы развития в данном направлении. Указанные аспекты являются фундаментом, на котором после подготовки правовой основы по рассмотренным выше вопросам может быть создан необходимый, эффективный и привлекательный для третьих сторон общий рынок электроэнергии.