Банковский надзор и финансовый контроль: соотношение понятий
Статья посвящена исследованию понятий финансового контроля и банковского надзора, анализу отличительных и схожих аспектов, характерных для каждого из них. Рассматриваются подходы к определению контроля и надзора в целом, а также, анализируется соотношение финансового контроля и банковского надзор с учетом правовой терминологии действующего законодательства РФ.
Анализ понятий «контроль» и «надзор» и, соответственно, различия контрольной и надзорной деятельности остаются актуальной теоретической проблемой, связанной с исследованием полномочий надзорных органов. Сложность процесса четкого разграничения данных терминов связана, прежде всего, с тем, что они имеют практически одинаковые словарные значения: контроль – это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора, а надзор, в свою очередь, определяется как наблюдение с целью присмотра, проверки.
В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан.
В. Г. Афанасьев рассматривает контроль как форму управленческой деятельности по выполнению принятых решений и полагает, что «контроль – это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям – законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корректирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы».
Другие авторы, например Ю. А. Данилевский, предлагают рассматривать контроль со следующих позиций: во-первых, как неотъемлемую часть управленческой деятельности специфического вида, во-вторых, как источник информации, обеспечивающий процесс принятия управленческих решений, в-третьих, как систему проверки фактического состояния хозяйствующего субъекта с целью подтверждения правомерности его деятельности и, в-четвертых, как механизм обратной связи, посредством которого управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта.
Д. Н. Бахрах включает в понятие контроля как наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, так и оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Однако автор отмечает, что для того, чтобы оградить свободу граждан и организаций от чрезмерной государственной опеки, в случаях, когда между субъектами власти и подвластными субъектами нет организационной подчиненности, субъекты власти наделяются лишь надзорными полномочиями, которые ограничивают вмешательство государства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственности за последствия такого вмешательства.
Л. Л. Попов и Д. М. Овсянко, придерживаясь аналогичного подхода к разграничению понятий «контроль» и «надзор», определяют надзор как особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемый специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственно- сти. Несмотря на попытку полностью разграничить указанные понятия, авторы, тем не менее, признают, что в некоторых случаях (например, применительно к деятельности налоговых органов) трудно отличить контрольные функции от надзорных.
По утверждению В. М. Савицкого, надзор является формой контрольной функции. По его мнению, «сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности».
Анализ определений позволяет говорить, что большинство исследователей не проводят существенных различий между надзором и контролем, которые бы позволили утверждать, что это два абсолютно разных самостоятельных феномена. Более того, можно говорить о совпадении большинства признаков контроля и надзора: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения.
Среди представителей других отраслей права, в том числе и финансового, также нет единой позиции по вопросу соотношения понятий «контроля» и «надзора». Контроль как форма правовой деятельности был предметом комплексного исследования в работах таких ученых, как Е. Ю. Грачева, М. В. Карасева, А. Н. Козырин, С. О. Шохин и др.
Анализ работ представителей финансового права позволяет выделить следующие основные подходы к пониманию контроля. Во-первых, следует указать, что ряд исследователей рассматривают контроль как процесс. Например, Н. И. Хими- чева определяет финансовый контроль как контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Автор особо подчеркивает значимость финансового контроля, которая заключается в соблюдении установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности и экономической обоснованности осуществляемых действий, которые должны соответствовать задачам государства.
Н. Д. Погосян прямо указывает, что «контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности».
Иную позицию занимает Е. Ю. Грачева, которая определяет финансовый контроль как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач. Финансовый контроль, по справедливому мнению автора, является необходимым условием функционирования государства, поскольку существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам.
Точку зрения Е. Ю. Грачевой на контроль как деятельность разделяет и А. Н. Козырин. Исследуя объект и цель контроля, автор характеризует финансовый контроль, прежде всего, как осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а иногда и негосударственных органов, которые на законодательном уровне наделены определенными полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности.
Из этих подходов следует, что финансовый контроль представляет собой один из видов государственного контроля и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти.
По мнению С. О. Шохина, финансовый контроль – многоаспектная межотраслевая система наблюдения наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета.
Следует отметить, что в теории финансового права сформировалась устойчивая и обоснованная научная точка зрения на финансовый контроль как форму управленческой деятельности, в составе которой выделяются два основных вида контроля – государственный и негосударственный финансовый контроль, причем указанные два вида контроля, в свою очередь, классифицируются на определенные подвиды с учетом его оснований.
Относительно понятия «банковского надзора» анализ также показывает, что, как и определение «финансового контроля», оно продолжает оставаться дискуссионным. В соответствии со ст. 4 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» банковский надзор – это надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп. Тем не менее в научной литературе споры по данному вопросу продолжаются, и существует несколько подходов к правовому понятию «банковского надзора».
А. Г. Братко рассматривает банковский надзор в широком и узком аспектах, признавая регулирование составной частью, или средством банковского надзора в его широком смысле. Банковский надзор представляется ему как средство обеспечения пруденциального регулирования. Это надзор в узком смысле слова, т.е. надзор за деятельностью кредитных организаций как частью банковской системы. Анализируя надзорные функции Банка России, А. Г. Братко в банковском надзоре определил две составляющие: финансовую, проявляющуюся в управлении рисками в банковской системе посредством проверок финансового положения кредитных организаций, и юридическую, т.е. соблюдение кредитными организациями законодательства.
Л. T. Казакбиева предлагает определять банковский надзор как наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, установленных Банком России нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства.
Т. Э. Рождественская, указывая на спорность определения Л. Т. Казакбиевой и фактическое отнесение ею банковского надзора к внутриведомственному контролю, предлагает рассматривать банковский надзор как вид публично-правовой деятельности, реализуемой центральным банком и (или) специальным публично-правовым органом (или несколькими органами), нацеленной на поддержание стабильности и развитие банковской системы страны и, как следствие, поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной единицы, а также (хотя исторически эта цель была сформулирована ранее всего) на защиту интересов вкладчиков и кредиторов. Разделяя позицию автора, также считаем, что в современных условиях банковский надзор является неотъемлемой составляющей банковской системы, и, соответственно, финансовой системы страны.
При этом Т. Э. Рождественская, анализируя банковское законодательство, допускает, что контроль и надзор можно рассматривать как однопорядковые правовые и управленческие явления, поскольку Банк России одновременно является как органом банковского надзора, так и органом валютного контроля.
С точки зрения Т. Э. Рождественской, понятие надзор и контроль не идентичны друг другу. Различие между этими двумя понятиями автор определяет в том, что надзор как вид публично-правовой деятельности входит в общую систему контроля. Об этом свидетельствуют основы теории управления, которая говорит, что именно контроль является элементом системы управления и, в частности, государственного управления.
Интересным представляется подход М. А. Голубитченко, которая при рассмотрении категории банковского надзора вводит новое понятие – финансово-банковский надзор. Автор трактует его как комплексную, планомерно осуществляемую деятельность Банка России, представляющую собой систему организационно-процессуальных мероприятий, направленных на проведение регулярного наблюдения и инспектирования соответствия деятельности кредитных (банковских) и некредитных финансовых организаций требованиям финансового и банковского законодательства. Банковский надзор, по мнению автора, является видом именно финансово-банковского надзора, а не финансового контроля.
Разведение понятий контроля и надзора представляет определенную сложность, особенно в рамках превалирующего подхода, при котором ученые рассматривают проблему соотношения этих понятий, пытаясь решить ее, в первую очередь, на основе законодательства, а такой подход «изначально обречен на неудачу», поскольку законодатель не имеет четкого представления о различии контроля и надзора и произвольно использует их в процессе правотворчества при закреплении правового статуса государственного органа и его контрольно-надзорных функций.
Данное обстоятельство особенно наглядно демонстрирует анализ действующего законодательства, исходя из которого следует, что в правовой терминологии эти понятия употребляют как тождественные, в большинстве случаев взаимозаменяемые. Например, в проекте Федерального закона «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в Российской Федерации»20 уже в самом обосновании проблемы, на которую направлен данный закон, не разводятся понятия контроля и надзора, а указываются как тождественные.
Подводя итог, следует отметить, что определения и контроля, и надзора, по сути, сходные и имеют лишь незначительные различия. Во-первых, контроль и надзор представляют собой деятельность соответствующих уполномоченных органов. Во-вторых, цели деятельности, с нашей точки зрения, идентичны: это обеспечение законности и безопасности. В определении контроля содержится указание на иные цели особого порядка, под которыми подразумевают такой порядок деятельности, для осуществления которого требуется получение специального разрешения органов государственной власти или органов местного самоуправления, а также иные средства и методы воздействия на участников данной деятельности для достижения установленных целей. Поскольку осуществление банковских операций возможно только на основании лицензии, выдаваемой Банком России при соблюдении кредитной организацией жестких требований, предъявляемых к ней Банком России, то банковский надзор можно отнести к деятельности, имеющей цели особого порядка, что свидетельствует о совпадении целей деятельности контроля и надзора, в частности, банковского.
Применительно к банковскому надзору можно говорить, что он охватывает только такой элемент финансового контроля, как проверка результата, т.е. соблюдается или нет действующее законодательство, без обсуждения и правовой оценки возможных причин невыполнения нормативно-правового акта. Учитывая данное обстоятельство, представляется убедительной позиция, что банковский надзор – это вид финансового контроля, своего рода суженный контроль, но суженный лишь в отношении сферы его приложения. В то же время банковский надзор тождественен и даже в большинстве случаев идентичен банковскому контролю, который наряду с валютным, налоговым и бюджетным контролем следует отнести к видам финансового контроля.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 8 (87) 2015