Правовые аспекты организации государственного финансового контроля на стадии развития Евразийского экономического союза
В статье отражены правовые основы создания Евразийского экономического союза, обосновывается цель создания Евразийского экономического союза, анализируются полномочия постоянно действующего регулирующего органа Евразийского экономического союза – Евразийской экономической комиссии, исследуются правовые аспекты организации государственного финансового контроля над деятельностью Евразийской экономической комиссии.
Согласно ст. 4 Договора о ЕАЭС основными целями Евразийского экономического союза являются:
– создание условий для стабильного развития экономик государств-членов в интересах повышения жизненного уровня их населения;
– стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза;
– всесторонняя модернизация, кооперация и повышение конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобальной экономики.
В соответствии со ст. 3 Договора о ЕАЭС деятельность ЕАЭС осуществляется на основании следующих принципов:
– уважение общепризнанных принципов международного права, включая принципы суверенного равенства государств-членов и их территориальной целостности;
– уважение особенностей политического устройства государств-членов;
– обеспечение взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов сторон;
– соблюдение принципов рыночной экономики и добросовестной конкуренции;
– функционирование Союза без изъятий и ограничений после окончания переходных периодов.
Евразийский экономический союз является логическим продолжением Евразийского экономического сообщества. Евразийское экономическое сообщество являлось международной организацией, целью создания которой, в соответствии с положениями Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества, главным образом, являлось «продвижение процесса формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства». В связи с достижением своих главных целей и задач, а также в связи с подписанием Договора о ЕАЭС, предусматривающего создание Евразийского экономического союза, пришедшего на смену Евразийскому экономическому сообществу, главами государств – членов Евразийского экономического сообщества (России, Белоруссии, Киргизии и Таджикистана) было принято решение о прекращении деятельности Евразийского экономического со- общества.
В отличие от Евразийского экономического сообщества, ЕАЭС представляет собой развивающуюся международную организацию более широкой степени интеграции.
ЕАЭС наделен государствами-членами определенной компетенцией, пределы и объемы которой зафиксированы в Договоре о ЕАЭС и международных договорах, заключенных в рамках Союза.
Постоянно действующим регулирующим органом ЕАЭС является Евразийская экономическая комиссия (далее – ЕЭК).
В соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г. (далее – Договор о ЕЭК), утратившим силу в связи с введением в действие Договора о ЕАЭС, предусматривающего Положение о ЕЭК, ЕЭК была учреждена государствами-членами как единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза и Единого экономического пространства. Как указано выше, таковым ЕЭК определена и в системе органов Евразийского экономического союза в соответствии с п. 1 ст. 18 Договора о ЕАЭС, п. 1 Положения о Евразийской экономической комиссии (Приложение № 1 к Договору о ЕАЭС).
В ст. 1 Договора о ЕЭК основная задача ЕЭК определялась в обеспечении условий функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также выработке предложений в сфере экономической интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства. Та же функциональная модель изложена и в п.1 Положения о Евразийской экономической комиссии (приложение № 1 к Договору о ЕАЭС) – основными задачами ЕЭК являются обеспечение условий функционирования и развития ЕАЭС, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках ЕАЭС.
Общее регулирование интеграционных процессов, а также общее руководство деятельностью ЕЭК, включая одну из ключевых функций – организация работы по совершенствованию правового регулирования деятельности ЕАЭС, осуществляет Совет ЕЭК.
Выработку предложений и свод представленных государствами-членами предложений в сфере дальнейшей интеграции, включая разработку и реализацию основных направлений интеграции, осуществляет исполнительный орган ЕЭК – Коллегия ЕЭК.
ЕЭК отвечает за составление бюджета ЕАЭС и подготовку отчета о его исполнении, является распорядителем средств бюджетной сметы ЕЭК. В пределах своих полномочий Совет ЕЭК одобряет проект бюджета, Коллегия ЕЭК осуществляет разработку проекта бюджета ЕАЭС и подготовку проектов отчетов о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджетной сметы ЕЭК.
В целях предотвращения нецелевого расходования бюджетных средств, а также предотвращения мошенничества и коррупции, в ЕАЭС необходима организованная система государственного финансового контроля. Построение эффективной системы государственного финансового контроля может оказать существенное влияние на осуществление рационального расходования и использования собственных бюджетных средств ЕАЭС, а также на развитие интеграционных процессов в целом.
Исходя из анализа ряда положений Договора о ЕАЭС и Положения о бюджете ЕАЭС, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 10 октября 2014 г. № 78 (далее – Положение о бюджете ЕАЭС), можно сделать вывод, что государственный финансовый контроль (иными словами, национальный контроль) над деятельностью ЕЭК осуществляется следующим образом. В соответствии с Положением о бюджете ЕАЭС, а также ст. 20 Договора о ЕАЭС, бюджет ЕАЭС утверждается на один финансовый год, администратором бюджета ЕАЭС является ЕЭК. Бюджет ЕАЭС утверждается Высшим советом ЕАЭС, в состав которого входят главы государств – членов ЕАЭС. В соответствии с главой VI Положения о бюджете ЕАЭС «Порядок подготовки отчета об исполнении бюджета Союза» ЕЭК ежегодно отчитывается об исполнении бюджета ЕАЭС. В рамках ЕАЭС не реже одного раза в два года, в целях осуществления контроля за исполнением бюджета ЕАЭС, предусмотрена обязанность проводить ревизию финансово-хозяйственной деятельности органов ЕАЭС (ст. 21 Договора о ЕАЭС). Ревизия финансово-хозяйственной деятельности органов ЕАЭС осуществляется группой ревизоров, состоящей из представителей органов государственного финансового контроля государств – членов (Контрольная палата Республики Армения, Комитет государственного контроля Республики Беларусь, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан, Счетная палата Российской Федерации).
По инициативе любого из государств-членов могут проводиться проверки по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности органов ЕАЭС. Необходимо также отметить, что, в целях определения эффективности формирования, управления и распоряжения средствами бюджета ЕАЭС, группой инспекторов, сформированной из представителей высших органов государственного финансового контроля государств-членов, проводится внешний аудит (контроль), результаты которого вносятся на рассмотрение Высшего совета ЕАЭС. Результаты проведенного внешнего аудита (контроля) вносятся также на рассмотрение Высшего совета.
В соответствии с п. 53 Протокола о порядке зачисления и распределения сумм ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), их перечисления в доход государств-членов, являющегося Приложением № 5 к Договору о ЕАЭС, Контрольная палата Республики Армения, Комитет государственного контроля Республики Беларусь, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан, Счетная палата Российской Федерации в рамках совместных контрольных мероприятий ежегодно проверяют соблюдение уполномоченными органами государств-членов положений указанного выше Протокола. ЕЭК представляет ежегодно в Межправительственный совет ЕАЭС, в состав которого входят главы государств – членов ЕАЭС, отчет о зачислении и распределении сумм ввозных таможенных пошлин.
Подводя итог, хотелось бы отметить следующее. ЕАЭС находится на начальной стадии своего развития. Анализ ряда положений Договора о ЕАЭС, а также иных нормативных актов, принятых в рамках Договора о ЕАЭС, позволяет сделать вывод, что в рамках ЕАЭС создана существенная законодательная база. Кроме того, в настоящее время проводится значительная теоретическая работа в рамках ЕЭК в отношении многих сфер деятельности ЕАЭС, в том числе и в сфере организации финансового контроля в ЕАЭС. Так, в соответствии с Распоряжением Коллегии ЕЭК от 21 апреля 2015 г. № 37 «О Плане научно-исследовательских работ Евразийской экономической комиссии на 2015-2016 годы» за Департаментом финансов закреплена научно-исследовательская работа по теме: «Исследование международного опыта осуществления внешнего и внутреннего контроля в экономических интеграционных объединениях, разработка концепции финансового контроля в Евразийском экономическом союзе, разработка системы финансирования деятельности органов Союза в рамках компетенций, определенных Договором о Евразийском экономическом союзе». Поскольку ЕАЭС является новой, развивающейся международной организацией региональной экономической интеграции, в процессе развития включающей в себя все больше государств-членов, что подтверждается присоединением 10 декабря 2014 г. Республики Армения к Договору о ЕАЭС, а 23 декабря 2014 г. – Кыргызской республики, именно законодательная база, а также исследование опыта действующих международных организаций, в том числе, и в части государственного финансового контроля, включая систему наднационального бюджетного контроля, позволит сделать выводы, которые должны стать основой для построения эффективной системы государственного финансового контроля в процессе развития ЕАЭС.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (90) 2015