Проблема существования области принятия институциональных решений
В статье исследованы вопросы, касающиеся изменений институциональных систем. Показано, что любые институциональные изменения ограничены областью принятия институциональных решений, которая определяется ограничениями, также носящими, институциональный характер, но в отличие от первых, не являющихся объектом реформ. Чем больше ограничивающих факторов, тем меньше область принятия институциональных решений, и, наоборот. Крайней формой является нулевая область свободы принятия решений, при которой невозможно провести реформы без ломки ограничений. Приводится пример таких ограничений в области регулирования лесной промышленности, в результате которых не остаются области для институциональных решений, направленных на развитие глубокой переработки лесных ресурсов.
Институты представляют собой некие «правила игры», которые определяют условия функционирования экономических субъектов между собой. Субъектами могут выступать физические и юридические лица, государство и др. Совокупность институтов, действующих в масштабах государства, образуют институциональную систему, определяющую функционирование государства.
В последние десятилетия в странах с развивающимися и переходными экономиками, в частности в России, происходят наиболее интенсивные институциональные изменения. Практика показывает, что не всегда реформы увенчаются успехом. К примеру, реформы, проводимые в России с 1990-х гг. в области высшего образования, сложно назвать удачными. Достаточно привести факт о том, что существующая система подготовки кадров в вузах, с точки зрения количественного и качественного аспекта, не соответствует потребностям рынка труда. Это отмечается исследователями, представителями бизнес-сообщества и чиновниками. Кроме того, российские вузы слабо представлены в рейтингах ведущих вузов мира (рейтинг «Times»).
Отчего зависит успех реформ? Успешность реформ определяется согласованностью институтов (новых с существующими). В этом случае система будет эволюционировать. Однако возникает вопрос: «Всегда ли существующая институциональная система позволяет проводить реформы эволюционного характера»? Поиску ответа на этот вопрос посвящена данная статья.
Прежде всего, остановимся на существующих подходах к институциональным изменениям, институциональным реформам. Следуя подходу Аджемоглу, уровень развития государств определяется их институциональными особенностями. По его мнению, одни институты могут стимулировать развитие общества, причем с длительной траекторией экономического роста (это так называемые инклюзивные институты). Другие институты – экстрактивные, могут либо препятствовать развитию государства, либо способствовать росту, но он будет кратковременным. Так, в своем исследовании Аджемо- глу показывает на примере многих стран, что процветающие страны стали таковыми благодаря преобладанию инклюзивных институтов. Бедные же страны бедны потому, что они базируются большей частью на экстрактивных институтах.
Важно отметить, что многие развивающиеся страны с целью приблизиться к уровню развитых, достаточно широко заимствуют институты развитых стран. То есть, имея отсталые институты, они импортируют более прогрессивные институты из развитых стран (страны-доноры) в надежде, что это позволит догнать уровень развития развитых стран.
Принципиально важно отметить, что, как правило, импортируются конечные институты без учета существующих особенностей развития страны. Иными словами, к существующим институтам встраиваются не приспособленные к ним новые и чуждые институты. Однако подобные попытки, как показывает практика, оказываются неудачными, поскольку новые институты не проявляются должным образом, в результате ожидания в отношении них оказываются не оправданными. В работе В. М. Полтеровича приводится объяснение этого эффекта, дается ответ на вопрос, почему некоторые заимствованные институты не выполняют ту же функцию, что и в стране-доноре. По его мнению, основная причина связана с тем, что импортируются конечные институты путем прямого переноса без учета существующих тенденций и особенностей развития страны (данный процесс В. М. Полтерович называет институциональной трансплантацией). Как правило, заимствованные институты, в новой для них институциональной среде проявляют себя негативным образом. Как следствие, такие попытки оказываются неудачными, поскольку сопровождаются большими экономическими потерями для страны- реципиента.
В подтверждении этого В. М. Полтерович в своей работе приводит опыт России, когда в начале 90-х гг. реформирование ее экономики проходило путем трансплантации западных рыночных моделей институтов, не согласованных и не совместимых с существующими на тот момент институтами российской институциональной системы, в результате это привело к глубоким и тяжелым последствиям для России. Это такие западные институты как: многоступенчатый подоходный налог, закон о банкротстве, рынок ипотечного кредитования, приватизация и другие.
В литературе процесс, когда заимствованный институт, в новой для него институциональной среде проявляет себя негативным образом, называют институциональной дисфункцией. В. М. Полтеровичем проведена классификация институциональных дисфункций, которыми страдают прогрессивные заимствованные институты в стране с более отсталыми институтами10. Главной опасностью неудачных институциональных изменений, по его мнению, является попадание системы в институциональную ловушку. Суть ее в том, что институциональная система, оказавшись в ней, не способна развиваться эффективно и эволюционировать, и, соответственно, будет отставать от той системы, которая не оказалась в подобной ловушке. Опасность институциональной ловушки заключается в том, что она воспроизводит сама себя и устойчива в этом отношении. Возникновение тех или иных институциональных дисфункций либо попадание институциональной системы в институциональную ловушку, по причине неудачного заимствования, зависит от выбранной стратегии, представляющей собой планируемую траекторию изменения институтов во времени.
В. М. Полтеровичем выделяется 3 вида стратегии трансплантации из прогрессивной институциональной среды в более отсталую: шоковая, «выращивание» и стратегия промежуточных институтов. Суть шоковой стратегии сводится к тому, что институциональные изменения осуществляются путем внедрения нового прогрессивного института (заимствованного) в отсталую институциональную среду без учета ее особенностей.
Стратегия «выращивания» является противоположной шоковой терапии. Речь идет о том, что заимствование нового института осуществляется при условии согласованности его с институциональной средой страны-реципиента, тем самым институциональная система изменяется эволюционно. При этом согласованность достигается путем «выращивания» специальных институтов в той институциональной среде, в которую планируется заимствовать. Эти «выращенные» институты позволят подготовить институциональную среду (некую «почву») для адаптации прогрессивного института.
Что касается стратегии промежуточных институтов, то она является более сложной по сравнению с другими, поскольку предусматривает трансформацию существующего института не путем прямого внедрения заимствованных институтов или предварительно подготовленных условий для адаптации заимствованных условий, а последовательным введением промежуточных институтов. Через определенное время неформальные институты, присущие обществу, адаптируются к этому промежуточному формальному институту (законам, правилам). Следующий промежуточный институт вводится после того, как общество полностью освоит действующий промежуточный институт в практической деятельности, и он начнет действовать корректно.
Работы В. М. Полтеровича и других ученых исследуют стратегию и тактику институциональных реформ, вопросы преодоления институциональных препятствий, выбора оптимальных траекторий реформ. В них предполагается, что реформы можно провести всегда, задача состоит только в том, как провести, в какое время и в чем они должны заключаться содержательно. Однако в литературе не уделяется достаточного внимания вопросу, всегда ли существующая институциональная система позволяет проводить реформы эволюционного характера. Эта проблема обусловлена наличием существующих факторов, ограничивающих возможность выбора по созданию нового института. Таковыми факторами выступают существующие институты, в частности неформальные институты, создающие эффект ограниченной рациональности поведения индивидов. Именно наличие этих факторов и ограничивают свободу выбора институциональных решений.
Если ограничивающих факторов много, то выбор решения будет не таким, каким хотелось бы, и соответственно, приходится ограничиваться только возможными вариантами выбора решений в пользу того или иного института. Как, к примеру, в математике, если на X наложены условия Х>3 и Х<5, то решение находится в области между 3 и 5, например, посередине: Х=4. Однако может быть и так, что ограничивающие факторы вообще не позволят найти институциональное решение в рамках существующих ограничений. Как, к примеру, невозможно найти такое значение X, которое одновременно было бы больше 5 и меньше 3.
Приведем пример институциональных ограничений, не оставляющих область для реформ, в области лесной отрасли. Очевидно, что федеральное правительство и региональные власти заинтересованы в развитии глубокой переработки лесных ресурсов, которыми богата Россия. Как известно, десятилетиями эту цель добиться не удается. Частные предприятия занимаются, главным образом, вырубкой и продажей сырого леса за рубеж, откуда Россия импортирует продукты глубокой переработки. К примеру, меры, предпринятые Республикой Башкортостан по развитию глубокой переработки лесных ресурсов в 2003-2009 гг., не увенчались успехом: компании, в частности компания «Селена», приглашенные в республику, не выполнили своих обязательств по строительству комбинатов по производству МДФ-плит, целлюлозно-бумажного комбината. Как показывает анализ, проведенный И. У.Зулькарнаем19, это произошло потому, что в существующих институциональных ограничениях не существует организационных решений, которые могли бы помочь решить задачу развития глубокой переработки. Одним из институциональных ограничений является законодательство о приоритетных инвестиционных проектах, согласно которому на федеральном уровне предоставляются преференции отдельным предпринимателям и частным компаниям, что нарушает рыночный механизм регулирования контрактных отношений. Другим ограничением является законодательство о защите коммерческой тайны, на основе которой частные компании скрывают свои инвестпроекты от общественного контроля и контроля со стороны региональных властей. В результате не остается области, в которой можно было бы принудить «победителей» инвестконкурсов к выполнению обязательств, которые известны общественности «на словах», но юридические документы, фиксирующие обязательства, недоступны для общественности и даже для государственных органов регионального уровня, контролирующих лесное хозяйство на местах. Решение этой проблемы лежит в плоскости отмены институциональных ограничений, являющихся критичными в данной ситуации. Возможно множество решений, одним из которых является снятие покрова коммерческой тайны с приоритетных инвестпроектов, получивших преференции государства.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научного проекта № 15-02-00590а.