Проблемы ответственности за нарушение бюджетного законодательства
В статье рассматривается система мер юридической ответственности за нарушение положений бюджетного законодательства. речь идет о специальных санкциях, дополняющих действующие меры административного, уголовного, материального характера.
В связи с бурным развитием бюджетного законодательства РФ в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Лишь с принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, в РФ введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях (принят ГД ФС РФ 20.12.2001, действующая редакция от 02.05.2015), в гл. 15 которого предусмотрена ответственность за совершение нескольких административных правонарушений в области финансов (бюджета).
Заслуга Бюджетного кодекса в том, что в нем сделана попытка определить систему мер юридической ответственности за нарушение положений бюджетного законодательства. Речь идет о специальных санкциях, дополняющих действующие меры административного, уголовного, материального характера.
Нарушения в области существующего бюджетного законодательства представляют собой сегодня одну из важных проблем функционирования этой государственной системы. Поэтому законодательства различных стран всегда устанавливают довольно жесткие условия для исполнения бюджетных обязательств и, соответственно, ответственность за нарушения бюджетной дисциплины.
Главная задача бюджетного законодательства как раз и состоит в том, чтобы установить систему адекватных мер ответственности в области бюджетных отношений. Эти меры могут носить характер административных, материальных и даже уголовных санкций.
Закон, прежде всего, точно определяет виды нарушений бюджетного законодательства, за которые виновные должны быть привлечены к ответственности:
– преднамеренное сознательное неисполнение действующего законодательства;
– нецелевое расходование средств (направление средств на финансирование программ, которые не внесены в бюджет для инвестирования в рамках конкретного периода);
– отказ от перечисления или же неполное перечисление бюджетных ресурсов на реализацию проектов, предусмотренных законом о бюджете;
– задержки с подачей отчетов, а также иных документов и сведений, которые дают представление о ходе исполнения бюджета;
– нарушение порядка и правил ведения отчетно-учетной документации, несоответствие подписи и данных, содержащихся в данных документах.
Фактическим основанием для финансовой ответственности является бюджетное правонарушение – виновное нарушение бюджетного законодательства, бюджетного процесса, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена ответственность.
Между тем в Уголовном кодексе РФ специальный запрет установлен только в отношении нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е. состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то, что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.
Бюджетное законодательство не содержит норм, которые в систематизированном виде определяли бы именно меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Статья 282 БК РФ содержит открытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.
Таким образом, нарушения бюджетного законодательства могут повлечь за собой применение и мер юридической ответственности, и других мер принуждения, не имеющих характера наказания.
Юридическая ответственность в бюджетном праве является одной из мер принуждения, применяемой к лицам, не исполняющим или исполняющим ненадлежащим образом правовые предписания, содержащиеся в нормах Бюджетного кодекса РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства для нарушителя всегда связана с определенными лишениями имущественного, личного или организационного характера. Юридическая ответственность – это наиболее жесткая реакция государства на нарушение правовых норм. Единственным правовым основанием для ее применения является совершение лицом правонарушения, т.е. общественно вредного, противоправного виновного деяния.
По сравнению с ранее действовавшим законодательством нормы Бюджетного кодекса, посвященные проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выглядят шагом вперед. Тем не менее соответствующая часть Бюджетного кодекса (часть IV) представляется самой слабой его частью.
В настоящее время вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства регулируются двумя основными законодательными актами: Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Совершенно неудовлетворительны нормы Кодекса, касающиеся процедур привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения. В соответствии со ст. 284 БК правом применения мер принуждения за бюджетные правонарушения обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители. При этом под мерами принуждения в Кодексе понимаются и собственно штрафы за бюджетные правонарушения, и принудительные меры, направленные на предупреждение и пресечение бюджетных правонарушений, которые нельзя рассматривать в качестве наказания за бюджетные правонарушения.
Указанные меры принуждения применяются на основе постановления, подписанного руководителем органа Федерального казначейства, которое, в свою очередь, принимается на основе акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа федерального казначейства, либо на основании заключения должностного лица органа федерального казначейства об истечении срока возврата бюджетных средств или платы за пользование ими.
В связи с этими формулировками кодекса возникает целый ряд вопросов. Во-первых, почему в качестве органов, полномочных применять меры принуждения, называются только органы Федерального казначейства. Ведь, например, право блокировки расходов принадлежит к исключительной компетенции Министра финансов РФ, а Закон «О Счетной палате Российской Федерации» предоставляет ей право при неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты приостанавливать операции по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Можно, конечно, предположить, что в интересах бюджетополучателей разработчики Бюджетного кодекса намеренно решили ограничить число государственных органов, полномочных применять меры принуждения. Но тогда, по крайней мере, следовало предусмотреть, что постановления руководителей органов
федерального казначейства о применении мер принуждения могут приниматься на основе актов проверок, проводимых не только органами казначейства, но и контрольными органами Минфина, и Счетной палатой. В противном случае наделение этих органов контрольными полномочиями теряет всякий смысл, так как обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены.
Необходимо усилить режим административной и гражданско-правовой ответственности по статьям 298 и 299 БК РФ за нарушения при предоставлении бюджетных кредитов, ссуд, гарантий и инвестиций.
Для предотвращения правонарушений при финансировании расходов, не предусмотренных бюджетом, целесообразно исключить из Бюджетного кодекса норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами или законами.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 8 (87) 2015