Проблемы ответственности за нарушение бюджетного законодательства

 В статье рассматривается система мер юридической ответственности за нарушение положений бюджетного законодательства. речь идет о специальных санкциях, дополняющих действующие меры административного, уголовного, материального характера.

В связи с бурным развитием бюджетного законодатель­ства РФ в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответ­ственности за нарушение бюджетного законодательства.

До недавнего времени правовые нормы об ответствен­ности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Лишь с принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация существен­но изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответ­ственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, в РФ введен в действие Кодекс РФ об админи­стративных правонарушениях (принят ГД ФС РФ 20.12.2001, действующая редакция от 02.05.2015), в гл. 15 которого пред­усмотрена ответственность за совершение нескольких адми­нистративных правонарушений в области финансов (бюд­жета).

Заслуга Бюджетного кодекса в том, что в нем сделана по­пытка определить систему мер юридической ответственности за нарушение положений бюджетного законодательства. Речь идет о специальных санкциях, дополняющих действующие меры административного, уголовного, материального харак­тера.

Нарушения в области существующего бюджетного за­конодательства представляют собой сегодня одну из важных проблем функционирования этой государственной системы. Поэтому законодательства различных стран всегда устанавли­вают довольно жесткие условия для исполнения бюджетных обязательств и, соответственно, ответственность за нарушения бюджетной дисциплины.

Главная задача бюджетного законодательства как раз и состоит в том, чтобы установить систему адекватных мер от­ветственности в области бюджетных отношений. Эти меры могут носить характер административных, материальных и даже уголовных санкций.

Закон, прежде всего, точно определяет виды нарушений бюджетного законодательства, за которые виновные должны быть привлечены к ответственности:

– преднамеренное сознательное неисполнение действую­щего законодательства;

– нецелевое расходование средств (направление средств на финансирование программ, которые не внесены в бюджет для инвестирования в рамках конкретного периода);

– отказ от перечисления или же неполное перечисление бюджетных ресурсов на реализацию проектов, предусмотрен­ных законом о бюджете;

– задержки с подачей отчетов, а также иных документов и сведений, которые дают представление о ходе исполнения бюджета;

– нарушение порядка и правил ведения отчетно-учетной документации, несоответствие подписи и данных, содержа­щихся в данных документах.

Фактическим основанием для финансовой ответственно­сти является бюджетное правонарушение – виновное нару­шение бюджетного законодательства, бюджетного процесса, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена ответствен­ность.

Между тем в Уголовном кодексе РФ специальный запрет установлен только в отношении нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Анализ норм бюджетного законодательства и исследова­ний указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е. состав бюд­жетного правонарушения обладает своеобразной трехэле­ментной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то, что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предпола­гается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.

Бюджетное законодательство не содержит норм, которые в систематизированном виде определяли бы именно меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного зако­нодательства. Статья 282 БК РФ содержит открытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

Таким образом, нарушения бюджетного законодатель­ства могут повлечь за собой применение и мер юридической ответственности, и других мер принуждения, не имеющих ха­рактера наказания.

Юридическая ответственность в бюджетном праве явля­ется одной из мер принуждения, применяемой к лицам, не исполняющим или исполняющим ненадлежащим образом правовые предписания, содержащиеся в нормах Бюджетного кодекса РФ. Ответственность за нарушение бюджетного зако­нодательства для нарушителя всегда связана с определенными лишениями имущественного, личного или организационного характера. Юридическая ответственность – это наиболее жест­кая реакция государства на нарушение правовых норм. Един­ственным правовым основанием для ее применения является совершение лицом правонарушения, т.е. общественно вредно­го, противоправного виновного деяния.

По сравнению с ранее действовавшим законодательством нормы Бюджетного кодекса, посвященные проблемам ответ­ственности за нарушения бюджетного законодательства, вы­глядят шагом вперед. Тем не менее соответствующая часть Бюджетного кодекса (часть IV) представляется самой слабой его частью.

В настоящее время вопросы привлечения к ответственно­сти за нарушение бюджетного законодательства регулируют­ся двумя основными законодательными актами: Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правона­рушениях.

Совершенно неудовлетворительны нормы Кодекса, ка­сающиеся процедур привлечения к ответственности за бюд­жетные правонарушения. В соответствии со ст. 284 БК правом применения мер принуждения за бюджетные правонаруше­ния обладают руководители органов Федерального казначей­ства и их заместители. При этом под мерами принуждения в Кодексе понимаются и собственно штрафы за бюджетные правонарушения, и принудительные меры, направленные на предупреждение и пресечение бюджетных правонарушений, которые нельзя рассматривать в качестве наказания за бюд­жетные правонарушения.

Указанные меры принуждения применяются на основе постановления, подписанного руководителем органа Феде­рального казначейства, которое, в свою очередь, принимается на основе акта проверки получателя бюджетных средств, под­писанного должностным лицом органа федерального казна­чейства, либо на основании заключения должностного лица органа федерального казначейства об истечении срока возвра­та бюджетных средств или платы за пользование ими.

В связи с этими формулировками кодекса возникает целый ряд вопросов. Во-первых, почему в качестве органов, полномочных применять меры принуждения, называются только органы Федерального казначейства. Ведь, например, право блокировки расходов принадлежит к исключитель­ной компетенции Министра финансов РФ, а Закон «О Счет­ной палате Российской Федерации» предоставляет ей право при неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты приостанавливать операции по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Можно, конечно, предположить, что в интересах бюджетополучателей разра­ботчики Бюджетного кодекса намеренно решили ограничить число государственных органов, полномочных применять меры принуждения. Но тогда, по крайней мере, следовало предусмотреть, что постановления руководителей органов

федерального казначейства о применении мер принуждения могут приниматься на основе актов проверок, проводимых не только органами казначейства, но и контрольными органами Минфина, и Счетной палатой. В противном случае наделение этих органов контрольными полномочиями теряет всякий смысл, так как обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены.

Необходимо усилить режим административной и граж­данско-правовой ответственности по статьям 298 и 299 БК РФ за нарушения при предоставлении бюджетных кредитов, ссуд, гарантий и инвестиций.

Для предотвращения правонарушений при финансиро­вании расходов, не предусмотренных бюджетом, целесообраз­но исключить из Бюджетного кодекса норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам в случаях, предусмотренных федераль­ными целевыми программами или законами.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 8 (87) 2015