Экономические предпосылки и предварительные результаты реформы нефтяного сектора Мексики: новые рынки, новые возможности

Изменения, происходящие в топливно-энергетическом комплексе Мексики с декабря 2013 г. вследствие проведения правительством страны реформы нефтяной отрасли, привлекают существенное внимание заинтересованных в разработке нефтяных ресурсов Мексики сторон. Суть реформ фактически заключается в предоставлении возможности иностранным компаниям осуществлять инвестиции в нефтедобывающий сектор страны и функционировать на партнерских условиях с государственной компанией по добыче нефти Mexico’s Petroleos Mexicanos (Pemex) в целях освоения новых нефтяных месторождений. Энергетическая реформа рассматривается как наиболее существенный шаг Мексики к открытию своего энергетического рынка для внешних инвесторов со времени ее вступления в интеграционную группировку НАФТА (North American Free Trade Agreement). Реформа, с одной стороны, призвана обеспечить приток современных технологий и инвестиций в добывающий сектор страны, а также демонополизировать сектор электрогенерации, что, как ожидается, приведет к появлению ряда новых независимых производителей электроэнергии, повышению конкуренции и снижению стоимости электроэнергии для потребителей.
В то же время сохраняются опасения, что правительство страны переоценивает возможные перспективы реализации энергетической реформы: современная конъюнктура мировых цен на нефть, непрозрачность деятельности аукционов по предоставлению лицензий на освоение месторождений и сложные условия добычи в секторах, в которых сосредоточены нефтяные запасы, становятся причиной постепенно снижающегося интереса зарубежных инвесторов к ведению деятельности на территории Мексики, которой самой, ввиду технологической ограниченности компании Pemex, объективно требуются новые технологии для поддержания и увеличения уровня добычи.
Настоящая статья посвящена обзору энергетического сектора Мексики, анализу экономических и технологических предпосылок реализации энергетических реформ и последствий изменения структуры энергетического сектора страны, а также исследованию перспектив развития деятельности российских нефтяных компаний в Мексике. Ввиду весьма обширного круга рассматриваемых вопросов, автор, несмотря на высокую социально-экономическую значимость вопроса, обойдет вниманием изменения в электроэнергетическом секторе Мексики.

Перспективы экономического развития Мексики во многом полагаются на динамику развития энергетического сектора страны. Так, весьма невысокие показатели темпа эко­номического роста в 2013 и 2014 гг. (1,4 и 2,4 % соответствен­но), равно как и прогнозировавшийся темп 2,1 % в 2015 г., во многом обусловлены снижением выручки от экспорта нефти, вызванным, по крайней мере, двумя факторами: снижением уровня добычи и снижением стоимости нефти на мировых энергетических рынках. Последствия таких явлений привели к высокой волатильности курса национальной валюты, что, в

свою очередь, отразилось на социально-экономической ситу­ации в стране.

Ответом на вызовы, формирование которых началось в 2013 г., стало принятие мер по проведению реформы энерге­тического сектора, призванной сдержать негативные макроэ­кономические процессы, привлечь иностранные инвестиции и создать новые рабочие места. Согласно ряду исследований результаты реформы смогут обеспечить беспрецедентный рост национального благосостояния населения страны в пери­од ближайших 5 лет.

В то же время фактическое прогнозирование перспек­тив участия иностранного капитала в развитии нефтяной отрасли Мексики, а тем более – экономического эффекта от открытия нефтедобывающего сектора для иностранных ин­вестиций, представляется затруднительным, что порожда­ет резкую критику проводимой реформы со стороны ряда экспертов и наблюдателей: скептицизм проявляется как в заявлениях о том, что ключевыми бенефициарами реформ станут лишь крупные транснациональные компании, так и в сомнениях относительно возможности увеличения числен­ности рабочих мест, поскольку, ввиду низких показателей производительности труда, в компании Pemex ожидаются сокращения численности персонала. Не менее существен­ным аргументом является непрозрачность проведения аук­ционов и высокая коррупционная составляющая в рамках данной деятельности, которые приведут, скорее, к перерас­пределению инвестированных ресурсов между заинтересо­ванными сторонами, нежели к реальному развитию нефте­добывающей отрасли.

Мексика располагает запасами 1,5 млрд т нефти (не вклю­чая запасы нетрадиционной нефти), что составляет 0,7 % от общемировых, и по состоянию на 2014 г. занимает 10-е место в числе стан, являющихся крупнейшими нефтедобытчиками. В то же время ключевые показатели развития отрасли де­монстрируют негативную динамику на протяжении периода 2000-2013 гг. (рисунок 1).

Как видно из представленного на рисунке 1 графика, уро­вень производства и объем экспорта имеет устойчивую тен­денцию к снижению на протяжении последнего десятилетия (снижение за период составило, соответственно, 16,57 и 31,33 %). В исследуемый период также наблюдался рост показателя внутреннего потребления на 4,3 %, причем важной отметкой стал 2012 г., когда внутреннее потребление превысило показа­тель объема экспорта нефти на внешние рынки. Данная дина­мика наблюдалась на фоне нарастающего физического износа и неэффективного использования существующей нефтяной инфраструктуры.

Кроме того, следует отметить, что Мексика выступает нетто-импортером нефтепродуктов, поскольку не облада­ет достаточными мощностями по нефтепереработке для удовлетворения внутреннего спроса. Функционирующие в настоящее время 6 нефтеперерабатывающих заводов стра­ны рассчитаны на выпуск до 20 тыс. т нефтепродуктов в день, однако, вследствие технологической неспособности перерабатывать поступающие тяжелые нефти, на протя­жении последнего десятилетия им характерен сравнитель­но низкий уровень загрузки. Данное явление приводит в возникновению структурного кризиса в отрасли, приво­дя, во-первых, к дефициту нефтепродуктов на внутреннем рынке, во-вторых, к необходимости импорта нефтепродук­тов, что фактически снижает энергетическую безопасность страны, и, в-третьих, приводит к простою мощностей и по­тере рабочих мест.

Мексика располагает существенными запасами нефти, требующими применения технологий глубоководного буре­ния, которые отсутствуют у компании Pemex. В стране име­ются старые скважины, добыча на которых прекращена вви­ду отсутствия экономической целесообразности, однако и их представляется возможным сделать рентабельными с приме­нением современных технологий повышения коэффициента извлечения нефти.

Наибольший объем нефти (более 75 % от общего объема) добывается в регионе залива Кампече на небольших глуби­нах на морских месторождениях Ku-Maloob-Zaap и Cantarell, причем последнее, являясь одним из крупнейших эксплуати­руемых месторождений в мире, обеспечивало до 63 % общего объема добычи страны в 2004 г., после принятия мер по по­вышению внутрипластового давления (однако в 2013 г. добы­ча здесь обеспечила лишь 17 % общего объема производства нефти в стране).

Не менее существенными могут оказаться ранее необ­наруженные запасы нефти в Мексиканском заливе, где плот­ность геолого-разведочных работ и геофизических исследова­ний в настоящее время сравнительно ниже, чем, к примеру, на морских участках США (рисунок 2).

Подобная ситуация во многом объясняется отсутствием в компании Pemex достаточных технико-технологических воз­можностей по исследованию, освоению и промышленной экс­плуатации шельфовых месторождений. Именно данный факт в наибольшей степени привлекает транснациональные не­фтяные компании, имеющие опыт в разработке глубоковод­ных месторождений: потенциальные морские нефтегазовые месторождения могут быть освоены посредством применения технологий гидроразрыва и горизонтального бурения.

Исторически государственной нефтяной компании Pemex до 2013 г. принадлежали все запасы нефти и газа в Мексике, и исключительно она отвечала за деятельность по разведке, добыче и сбыту нефти. Однако технико-техноло­гические ограничения Pemex и последующее фактическое отставание развития нефтяной отрасли Мексики от темпов мирового технологического прогресса означали, что компа­ния была не способна в полной мере раскрыть потенциал страны в части использования ее обширных нефтегазовых ресурсов. По современным оценкам Управления США по информации в области энергетики (U.S. Energy Information Administration), реализация энергетических реформ и при­влечение иностранных инвестиций позволят достичь в Мек­сике уровня добычи 0,49 млн т в день к 2040 г., который, таким образом, увеличится на 27 % по сравнению с текущим 0,38 млн т в день.

Таким образом, реформа энергетического сектора в Мек­сике потенциально может привести к существенному увеличе­нию объемов добычи нефти в стране. Ключевыми элементами реформы можно считать следующие:

• при сохранении государственной собственности на не­дра компании, разрабатывающие нефтяные месторождения, получают право собственности на добытую нефть;
• создание четырех типов контрактов для осуществления деятельности по разработке и добыче углеводородов: сервис­ные контракты (компании ведут деятельность от имени госу-

дарства), контракты о разделе прибыли, соглашения о разделе продукции и лицензии;

• открытие ранее национализированных секторов не­фтепереработки, транспортировки, хранения, газоподготовки и нефтехимии для частных инвестиций;
• трансформация компании Pemex в эффективное го­сударственное предприятие с бюджетной и управленческой автономией;
• усиление регулирующего воздействия со стороны государственных органов, осуществляющих контроль за де­ятельностью в нефтяном секторе экономики страны (Мини­стерство энергетики и финансов, Национальная комиссия по углеводородному сырью и Комиссия по регулированию энергетики);
• другие меры.

Тогда как общее видение реформы было описано консти­туционными изменениями, в соответствующие подзаконные акты были внесены конкретные меры, включающие следую­щие положения:

• компания Pemex становится более независимой от го­сударства, однако должна следовать его политике; компания облагается налогом по ставке около 65 % (по сравнению с 79 % ранее);
• монополистическое положение компании на рынке розничных продаж бензинов и дизельного топлива должно быть прекращено не позднее 2016 г.;
• зарубежные компании-инвесторы выплачивают роял­ти и обеспечивают налоговые поступления, варьирующиеся в зависимости от текущей мировой цены на нефть;
• зарубежные компании-инвесторы должны соблюдать требование о сохранении национальных компонентов на уров­не не ниже 25 %, с последующим повышением их доли до 35 % (за исключением глубоководного бурения); национальное со­держание составляет 73,3 %.
• зарубежные компании-инвесторы получают лицензи­онные участки в пользование, но не в собственность, и должны компенсировать местному населению все потенциальные не­гативные последствия от своей деятельности;
• мониторинг деятельности, государственное управле­ние, техническое регулирование и контроль над деятельно­стью компаний топливно-энергетического сектора Мексики осуществляются Национальной комиссией по углеводородно­му сырью.

Таким образом, новая институциональная структура энергетического сектора Мексики приняла вид, представлен­ный на рисунке 3.

Реформа энергетического сектора Мексики имеет по­тенциал к принципиальному изменению структуры нефтя­ного рынка страны, резкому увеличению объемов добычи и увеличению мощностей нефтепереработки, что отразится на международном положении страны, повысит ее конкуренто­способность и сделает ее важным элементом международного движения капитала. Тем не менее ее реализация представля­ется чрезвычайно сложной и комплексной задачей, требую­щей изменения базовой модели развития нефтяного сектора. Помимо этого, она требует проведения кропотливой работы по популяризации положительных последствий ее реализа­ции для экономики страны.

Открытие энергетического сектора Мексики для капи­талов иностранных компаний завершает повестку эконо­мической интеграции, начавшейся с момента организации НАФТА в 1994 г. Соглашение о свободной торговле, несмо­тря на фактически ограниченную роль Мексики в интеграци­онной группировке с США и Канадой, тогда содействовало трансформации страны из закрытой экономики, имеющей ограниченное количество видов экспортной продукции, в экономику, имеющую тесные торговые взаимосвязи с целым рядом государств. Потенциал развития нефтегазового сек­тора Мексики, закладываемый принципами проводимой в стране реформы, имеет все возможности для консолидации усилий крупнейших международных нефтедобывающих компаний мира и обеспечения развития страны по принци­пиально иному пути.

Первые результаты проведенных аукционов по лицен­зионным участкам месторождений в Мексике свидетель­ствуют о том факте, что многие нефтяные компании про­являют интерес к высокорискованным и, как следствие, высокоприбыльным участкам месторождений глубоковод­ного шельфа Мексики, запасы которых оцениваются в более чем 1,73 млрд т нефти. Нефтяным компаниям также инте­ресен бассейн Tampico-Misantla, содержащий запасы нетра­диционной нефти.

В настоящее время к участию в тендере властями страны допущены 26 участников, в числе которых – LUKOIL Overseas Netherlands B.V. (структура ПАО «ЛУКОЙЛ», занимающая­ся зарубежными проектами). Кроме нее к тендеру допуще­ны такие мировые гиганты, как американские ExxonMobil и Chevron, британская BP, итальянская Eni, норвежская Statoil и индийская ONGC.

Первый тендер был проведен в июле 2015 г., одна­ко его результаты не оправдались: проданы были только два из четырнадцати лицензионных блоков, которые «ЛУ­КОЙЛ» посчитал наименее перспективными ввиду их не­значительных запасов и не принял участия (общий объем ресурсов на участках составил 9,7 млрд т). В сентябре 2015 г. состоялся второй тендер на разработку участков с ресурса­ми 1,98 млрд т, в рамках которого правительство Мексики продало три из пяти выставленных на аукцион нефтяных блоков в Мексиканском заливе, представлявших стратеги­ческий интерес, в частности, для компании «ЛУКОЙЛ», ко­торая, однако, не выиграла права на их разработку по ре­зультатам конкурса. Так, право на первый блок получило подразделение итальянской Eni, на второй – консорциум аргентинских E&P Hidrocarburos и Pan American Energy, 60 % которой принадлежит британской BP, на третий – кон­сорциум американской Fieldwood Energy и мексиканской Petrobal.

В октябре правительство Мексики приняло решение об увеличении площади лицензионных участков, планируемых к выставлению на аукционе в течение ближайших пяти лет (общее количество участков вырастет до 333). Однако, несмо­тря на прирост территории лицензионных участков на 32 %, объем ресурсов вырос лишь на 2,1 %. Следует подчеркнуть, что отчасти это подтверждает тезис о низкой плотности гео­лого-разведочных работ на рассматриваемых территориях. Ожидается, что в рамках третьего и четвертого раундов за­интересованным компаниям будут предложены лицензии на разработку участков с совокупными ресурсами 1,6 млрд т и 1,02 млрд т соответственно.

Перспективы сотрудничества других российских ком­паний с мексиканской Pemex будут преимущественно ограничены рисками и рамками экономической целесоо­бразности реализации проектов разведки и добычи, обу­словленных стоимостью нефти на мировых энергетических рынках, наличием гарантий юридической защиты вложен­ных инвестиций, оценкой перспектив спроса на нефть в Мексике и граничащих с ней странах, а также макроэко­номической конъюнктурой в целом. Однако ресурсный по­тенциал страны и активная позиция правительства в при­влечении прямых иностранных инвестиций в нефтедобычу на территории Мексики обещают стать существенным сти­мулом для наращивания присутствия российских энерге­тических компаний в топливно-энергетическом комплексе Мексики.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (93) 2016