Экономические предпосылки и предварительные результаты реформы нефтяного сектора Мексики: новые рынки, новые возможности
Изменения, происходящие в топливно-энергетическом комплексе Мексики с декабря 2013 г. вследствие проведения правительством страны реформы нефтяной отрасли, привлекают существенное внимание заинтересованных в разработке нефтяных ресурсов Мексики сторон. Суть реформ фактически заключается в предоставлении возможности иностранным компаниям осуществлять инвестиции в нефтедобывающий сектор страны и функционировать на партнерских условиях с государственной компанией по добыче нефти Mexico’s Petroleos Mexicanos (Pemex) в целях освоения новых нефтяных месторождений. Энергетическая реформа рассматривается как наиболее существенный шаг Мексики к открытию своего энергетического рынка для внешних инвесторов со времени ее вступления в интеграционную группировку НАФТА (North American Free Trade Agreement). Реформа, с одной стороны, призвана обеспечить приток современных технологий и инвестиций в добывающий сектор страны, а также демонополизировать сектор электрогенерации, что, как ожидается, приведет к появлению ряда новых независимых производителей электроэнергии, повышению конкуренции и снижению стоимости электроэнергии для потребителей.
В то же время сохраняются опасения, что правительство страны переоценивает возможные перспективы реализации энергетической реформы: современная конъюнктура мировых цен на нефть, непрозрачность деятельности аукционов по предоставлению лицензий на освоение месторождений и сложные условия добычи в секторах, в которых сосредоточены нефтяные запасы, становятся причиной постепенно снижающегося интереса зарубежных инвесторов к ведению деятельности на территории Мексики, которой самой, ввиду технологической ограниченности компании Pemex, объективно требуются новые технологии для поддержания и увеличения уровня добычи.
Настоящая статья посвящена обзору энергетического сектора Мексики, анализу экономических и технологических предпосылок реализации энергетических реформ и последствий изменения структуры энергетического сектора страны, а также исследованию перспектив развития деятельности российских нефтяных компаний в Мексике. Ввиду весьма обширного круга рассматриваемых вопросов, автор, несмотря на высокую социально-экономическую значимость вопроса, обойдет вниманием изменения в электроэнергетическом секторе Мексики.
Перспективы экономического развития Мексики во многом полагаются на динамику развития энергетического сектора страны. Так, весьма невысокие показатели темпа экономического роста в 2013 и 2014 гг. (1,4 и 2,4 % соответственно), равно как и прогнозировавшийся темп 2,1 % в 2015 г., во многом обусловлены снижением выручки от экспорта нефти, вызванным, по крайней мере, двумя факторами: снижением уровня добычи и снижением стоимости нефти на мировых энергетических рынках. Последствия таких явлений привели к высокой волатильности курса национальной валюты, что, в
свою очередь, отразилось на социально-экономической ситуации в стране.
Ответом на вызовы, формирование которых началось в 2013 г., стало принятие мер по проведению реформы энергетического сектора, призванной сдержать негативные макроэкономические процессы, привлечь иностранные инвестиции и создать новые рабочие места. Согласно ряду исследований результаты реформы смогут обеспечить беспрецедентный рост национального благосостояния населения страны в период ближайших 5 лет.
В то же время фактическое прогнозирование перспектив участия иностранного капитала в развитии нефтяной отрасли Мексики, а тем более – экономического эффекта от открытия нефтедобывающего сектора для иностранных инвестиций, представляется затруднительным, что порождает резкую критику проводимой реформы со стороны ряда экспертов и наблюдателей: скептицизм проявляется как в заявлениях о том, что ключевыми бенефициарами реформ станут лишь крупные транснациональные компании, так и в сомнениях относительно возможности увеличения численности рабочих мест, поскольку, ввиду низких показателей производительности труда, в компании Pemex ожидаются сокращения численности персонала. Не менее существенным аргументом является непрозрачность проведения аукционов и высокая коррупционная составляющая в рамках данной деятельности, которые приведут, скорее, к перераспределению инвестированных ресурсов между заинтересованными сторонами, нежели к реальному развитию нефтедобывающей отрасли.
Мексика располагает запасами 1,5 млрд т нефти (не включая запасы нетрадиционной нефти), что составляет 0,7 % от общемировых, и по состоянию на 2014 г. занимает 10-е место в числе стан, являющихся крупнейшими нефтедобытчиками. В то же время ключевые показатели развития отрасли демонстрируют негативную динамику на протяжении периода 2000-2013 гг. (рисунок 1).
Как видно из представленного на рисунке 1 графика, уровень производства и объем экспорта имеет устойчивую тенденцию к снижению на протяжении последнего десятилетия (снижение за период составило, соответственно, 16,57 и 31,33 %). В исследуемый период также наблюдался рост показателя внутреннего потребления на 4,3 %, причем важной отметкой стал 2012 г., когда внутреннее потребление превысило показатель объема экспорта нефти на внешние рынки. Данная динамика наблюдалась на фоне нарастающего физического износа и неэффективного использования существующей нефтяной инфраструктуры.
Кроме того, следует отметить, что Мексика выступает нетто-импортером нефтепродуктов, поскольку не обладает достаточными мощностями по нефтепереработке для удовлетворения внутреннего спроса. Функционирующие в настоящее время 6 нефтеперерабатывающих заводов страны рассчитаны на выпуск до 20 тыс. т нефтепродуктов в день, однако, вследствие технологической неспособности перерабатывать поступающие тяжелые нефти, на протяжении последнего десятилетия им характерен сравнительно низкий уровень загрузки. Данное явление приводит в возникновению структурного кризиса в отрасли, приводя, во-первых, к дефициту нефтепродуктов на внутреннем рынке, во-вторых, к необходимости импорта нефтепродуктов, что фактически снижает энергетическую безопасность страны, и, в-третьих, приводит к простою мощностей и потере рабочих мест.
Мексика располагает существенными запасами нефти, требующими применения технологий глубоководного бурения, которые отсутствуют у компании Pemex. В стране имеются старые скважины, добыча на которых прекращена ввиду отсутствия экономической целесообразности, однако и их представляется возможным сделать рентабельными с применением современных технологий повышения коэффициента извлечения нефти.
Наибольший объем нефти (более 75 % от общего объема) добывается в регионе залива Кампече на небольших глубинах на морских месторождениях Ku-Maloob-Zaap и Cantarell, причем последнее, являясь одним из крупнейших эксплуатируемых месторождений в мире, обеспечивало до 63 % общего объема добычи страны в 2004 г., после принятия мер по повышению внутрипластового давления (однако в 2013 г. добыча здесь обеспечила лишь 17 % общего объема производства нефти в стране).
Не менее существенными могут оказаться ранее необнаруженные запасы нефти в Мексиканском заливе, где плотность геолого-разведочных работ и геофизических исследований в настоящее время сравнительно ниже, чем, к примеру, на морских участках США (рисунок 2).
Подобная ситуация во многом объясняется отсутствием в компании Pemex достаточных технико-технологических возможностей по исследованию, освоению и промышленной эксплуатации шельфовых месторождений. Именно данный факт в наибольшей степени привлекает транснациональные нефтяные компании, имеющие опыт в разработке глубоководных месторождений: потенциальные морские нефтегазовые месторождения могут быть освоены посредством применения технологий гидроразрыва и горизонтального бурения.
Исторически государственной нефтяной компании Pemex до 2013 г. принадлежали все запасы нефти и газа в Мексике, и исключительно она отвечала за деятельность по разведке, добыче и сбыту нефти. Однако технико-технологические ограничения Pemex и последующее фактическое отставание развития нефтяной отрасли Мексики от темпов мирового технологического прогресса означали, что компания была не способна в полной мере раскрыть потенциал страны в части использования ее обширных нефтегазовых ресурсов. По современным оценкам Управления США по информации в области энергетики (U.S. Energy Information Administration), реализация энергетических реформ и привлечение иностранных инвестиций позволят достичь в Мексике уровня добычи 0,49 млн т в день к 2040 г., который, таким образом, увеличится на 27 % по сравнению с текущим 0,38 млн т в день.
Таким образом, реформа энергетического сектора в Мексике потенциально может привести к существенному увеличению объемов добычи нефти в стране. Ключевыми элементами реформы можно считать следующие:
- при сохранении государственной собственности на недра компании, разрабатывающие нефтяные месторождения, получают право собственности на добытую нефть;
- создание четырех типов контрактов для осуществления деятельности по разработке и добыче углеводородов: сервисные контракты (компании ведут деятельность от имени госу-
дарства), контракты о разделе прибыли, соглашения о разделе продукции и лицензии;
- открытие ранее национализированных секторов нефтепереработки, транспортировки, хранения, газоподготовки и нефтехимии для частных инвестиций;
- трансформация компании Pemex в эффективное государственное предприятие с бюджетной и управленческой автономией;
- усиление регулирующего воздействия со стороны государственных органов, осуществляющих контроль за деятельностью в нефтяном секторе экономики страны (Министерство энергетики и финансов, Национальная комиссия по углеводородному сырью и Комиссия по регулированию энергетики);
- другие меры.
Тогда как общее видение реформы было описано конституционными изменениями, в соответствующие подзаконные акты были внесены конкретные меры, включающие следующие положения:
- компания Pemex становится более независимой от государства, однако должна следовать его политике; компания облагается налогом по ставке около 65 % (по сравнению с 79 % ранее);
- монополистическое положение компании на рынке розничных продаж бензинов и дизельного топлива должно быть прекращено не позднее 2016 г.;
- зарубежные компании-инвесторы выплачивают роялти и обеспечивают налоговые поступления, варьирующиеся в зависимости от текущей мировой цены на нефть;
- зарубежные компании-инвесторы должны соблюдать требование о сохранении национальных компонентов на уровне не ниже 25 %, с последующим повышением их доли до 35 % (за исключением глубоководного бурения); национальное содержание составляет 73,3 %.
- зарубежные компании-инвесторы получают лицензионные участки в пользование, но не в собственность, и должны компенсировать местному населению все потенциальные негативные последствия от своей деятельности;
- мониторинг деятельности, государственное управление, техническое регулирование и контроль над деятельностью компаний топливно-энергетического сектора Мексики осуществляются Национальной комиссией по углеводородному сырью.
Таким образом, новая институциональная структура энергетического сектора Мексики приняла вид, представленный на рисунке 3.
Реформа энергетического сектора Мексики имеет потенциал к принципиальному изменению структуры нефтяного рынка страны, резкому увеличению объемов добычи и увеличению мощностей нефтепереработки, что отразится на международном положении страны, повысит ее конкурентоспособность и сделает ее важным элементом международного движения капитала. Тем не менее ее реализация представляется чрезвычайно сложной и комплексной задачей, требующей изменения базовой модели развития нефтяного сектора. Помимо этого, она требует проведения кропотливой работы по популяризации положительных последствий ее реализации для экономики страны.
Открытие энергетического сектора Мексики для капиталов иностранных компаний завершает повестку экономической интеграции, начавшейся с момента организации НАФТА в 1994 г. Соглашение о свободной торговле, несмотря на фактически ограниченную роль Мексики в интеграционной группировке с США и Канадой, тогда содействовало трансформации страны из закрытой экономики, имеющей ограниченное количество видов экспортной продукции, в экономику, имеющую тесные торговые взаимосвязи с целым рядом государств. Потенциал развития нефтегазового сектора Мексики, закладываемый принципами проводимой в стране реформы, имеет все возможности для консолидации усилий крупнейших международных нефтедобывающих компаний мира и обеспечения развития страны по принципиально иному пути.
Первые результаты проведенных аукционов по лицензионным участкам месторождений в Мексике свидетельствуют о том факте, что многие нефтяные компании проявляют интерес к высокорискованным и, как следствие, высокоприбыльным участкам месторождений глубоководного шельфа Мексики, запасы которых оцениваются в более чем 1,73 млрд т нефти. Нефтяным компаниям также интересен бассейн Tampico-Misantla, содержащий запасы нетрадиционной нефти.
В настоящее время к участию в тендере властями страны допущены 26 участников, в числе которых – LUKOIL Overseas Netherlands B.V. (структура ПАО «ЛУКОЙЛ», занимающаяся зарубежными проектами). Кроме нее к тендеру допущены такие мировые гиганты, как американские ExxonMobil и Chevron, британская BP, итальянская Eni, норвежская Statoil и индийская ONGC.
Первый тендер был проведен в июле 2015 г., однако его результаты не оправдались: проданы были только два из четырнадцати лицензионных блоков, которые «ЛУКОЙЛ» посчитал наименее перспективными ввиду их незначительных запасов и не принял участия (общий объем ресурсов на участках составил 9,7 млрд т). В сентябре 2015 г. состоялся второй тендер на разработку участков с ресурсами 1,98 млрд т, в рамках которого правительство Мексики продало три из пяти выставленных на аукцион нефтяных блоков в Мексиканском заливе, представлявших стратегический интерес, в частности, для компании «ЛУКОЙЛ», которая, однако, не выиграла права на их разработку по результатам конкурса. Так, право на первый блок получило подразделение итальянской Eni, на второй – консорциум аргентинских E&P Hidrocarburos и Pan American Energy, 60 % которой принадлежит британской BP, на третий – консорциум американской Fieldwood Energy и мексиканской Petrobal.
В октябре правительство Мексики приняло решение об увеличении площади лицензионных участков, планируемых к выставлению на аукционе в течение ближайших пяти лет (общее количество участков вырастет до 333). Однако, несмотря на прирост территории лицензионных участков на 32 %, объем ресурсов вырос лишь на 2,1 %. Следует подчеркнуть, что отчасти это подтверждает тезис о низкой плотности геолого-разведочных работ на рассматриваемых территориях. Ожидается, что в рамках третьего и четвертого раундов заинтересованным компаниям будут предложены лицензии на разработку участков с совокупными ресурсами 1,6 млрд т и 1,02 млрд т соответственно.
Перспективы сотрудничества других российских компаний с мексиканской Pemex будут преимущественно ограничены рисками и рамками экономической целесообразности реализации проектов разведки и добычи, обусловленных стоимостью нефти на мировых энергетических рынках, наличием гарантий юридической защиты вложенных инвестиций, оценкой перспектив спроса на нефть в Мексике и граничащих с ней странах, а также макроэкономической конъюнктурой в целом. Однако ресурсный потенциал страны и активная позиция правительства в привлечении прямых иностранных инвестиций в нефтедобычу на территории Мексики обещают стать существенным стимулом для наращивания присутствия российских энергетических компаний в топливно-энергетическом комплексе Мексики.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (93) 2016