К вопросу о реформировании международного валютного фонда
В данной статье поднимается вопрос о реформировании некоторых аспектов деятельности Международного валютного фонда (МВФ). Анализируется критика в адрес МВФ в вопросах урегулирования международных финансовых кризисов. Рассматривается вопрос о роли США в системе управления Фондом. Делается вывод о большой зависимости МВФ от национальных интересов США.
В условии глобальной нестабильности работа Международного валютного фонда по упорядочиванию международных финансовых отношений вызывает противоречивое отношение. Во многом это объясняется достаточно выраженной позицией проведения политики благоприятной для США. В этой связи не случайна критика МВФ за невнимание к сложившемуся накануне мирового кризиса дисбалансу в экономике развитых стран, в особенности США, обладающих правом вето в МВФ и способных блокировать важные решения. К примеру, Китай неоднократно призывал к усилению надзора за макроэкономической политикой стран-держателей резервных валют со стороны Фонда и в тоже время к созданию условий по увеличению влияния стран с динамично развивающимся рынком путем пересмотра распределения квот. На сегодняшний день такие страны не обладают реальными возможностями влияния на принятие важных решений в рамках МВФ. Такое положение вызвано позицией США, которые препятствуют реформированию в системе Фонда.
США являются крупнейшим государством-членом Международного валютного фонда, квота которых на сегодняшний день составляет 82,9 млрд. СДР (115,3 млрд. долл.) или 17,4% в акционерном капитале МВФ. При принятии стратегически важных решений необходимо 85% голосов. США обладают 16,5% от их общего числа. Этого не достаточно для принятия решений самостоятельно, однако данное количество позволяет блокировать любые решения МВФ по стратегическим вопросам, в том числе по вопросам реформирования. Согласно правилам МВФ, для принятия большинства решений достаточно простого большинства (50% голосов). Для решения ряда оперативных вопросов, например, изменения процентной ставки по займам Фонду, необходимо 70% голосов членов МВФ. На оперативные вопросы не распространяется право вето США, однако оказывать существенное влияние на позиции других стран-участниц может.
Проблема реформирования Международного валютного фонда и перераспределения квот внутри организации является наиболее обсуждаемой на сегодняшний день темой. Совет управляющих МВФ не реже одного раза в пять лет проводит общие пересмотры квот. Последний четырнадцатый общий пересмотр квот был завершен в декабре 2010г., однако предложенные реформы были приняты лишь 26 января 2016 г.
Квота государства является базовым показателем, определяющим его кредитные и организационные отношения с Фондом. Взносы по квотам являются основным источником финансирования Международного валютного фонда. Квота государства определяет максимальный размер его финансового обязательства перед Фондом, а также влияет на финансирование от МВФ, поскольку сумма, которую страна-член организации может получить от Международного валютного фонда, определяется на основе её квоты. Голоса участников Фонда распределяются пропорционально их взносам при принятии решений. В результате очевидна роль США в определении направления функционирования МВФ.
Когда ясно проявилось несоответствие между размером квот и права голоса данных стран в МВФ и величиной доли группы динамично развивающихся стран с формирующимся рынком в международных экономических отношениях, о проблемах Фонда заговорили многие. К тому же именно в эти годы стала острой нехватка финансовых ресурсов Международного валютного фонда. Являясь организацией, основанной на принципах акционерного общества, в качестве основного источника пополнения капитала МВФ рассматриваются пересмотры квот стран-участниц Фонда.
Решение реформировать МВФ было принято в 2010г. Планировалось, что квоты крупнейших развивающихся стран увеличатся за счет уменьшения доли развитых стран. Но США прикладывают немало усилий, чтобы затормозить реформу.
На встрече в Сеуле в 2010г. лидеры «Большой двадцатки» (G20) договорись о пересмотре квот в МВФ в пользу развивающихся стран. Предполагалось к январю 2013г. разработать новую формулу распределения квот, а провести реформу уже в январе 2014г. Рассчитывалось, что осенью 2013г. Конгресс США одобрит договоренность. В апреле 2014г. очередное обсуждение данного вопроса зашло в тупик. Тогда Антон Силуанов – министр финансов РФ, заявил, что если США не ратифицирует пересмотр квот, то Международный валютный финансовый комитет к концу года подготовит альтернативные предложения по реформе МВФ.
Четырнадцатое перераспределение квот внесло значительные изменения. Во-первых, вдвое увеличится общий размер квот с 238,5 млрд. до 477 млрд. СДР (около 659 млрд. долл.). Перераспределится 6% квот от стран с чрезмерным представительством в Фонде к странам с недостаточным представительством. Еще более 6% достанется странам с быстрорастущей экономикой.
Хотя перераспределение кажется незначительным, расстановка сил в Фонде изменилась обстоятельно. Китай станет третьим по размеру квоты государством-членом МВФ (с 2,94% до 6,9%). Квота России увеличится до 2,7%, доля голосов до 2,6%. Так же возрастут квоты Индии и Бразилии, а страны БРИКС в целом войдут в десятку крупнейших акционеров фонда. Доля БРИКС вырастет на 3,46% и достигнет 14,7%. Манкируя то, что 15% блокирует любое решение Фонда, странам БРИКС будет легче найти единомышленников и союзников.
В тоже время доля США сократится с 17,68% до 16,4%. Потеря ощутима, хотя блокирующий пакет голосов в МВФ американцы все же сохранят. Нежелание США отказываться от власти всем известно. Развитые страны, ЕС и США, явно не заинтересованы в утрате контроля над такими организациями, как МВФ и Всемирный банк. С помощью МВФ и ВБ страны-доноры могут диктовать не только экономические условия предоставления кредита, но и политические, чем искусно пользуются США и ведущие страны ЕС.
Увеличение доли развивающихся стран повлияет на принимаемые Фондом решения, постепенно свяжут руки Вашингтону и Евросоюзу. После удвоения денежных взносов размер фонда и объемы помощи нуждающимся странам заметно вырастут. В результате развивающиеся страны, при условии их сотрудничества, смогут изменить политику МВФ в своих интересах.
Доля России после пересмотра квот останется небольшой. А вот Китай фактически сможет противостоять США в рамках МВФ. Какую политику поведет КНР с учетом новых возможностей, предсказать сложно.
Реформа позволила Китаю опередить представителей старого света: Францию, Германию и Великобританию, что не соответствует интересам европейских стран, на сегодняшний день квота Германии составляет 5,59%, Великобритании – 4,23% и Франции – 4,23%. Из этого становится ясно почему страны ЕС молчаливо поддерживают политику США по сдерживанию процесса реформирования МВФ. В настоящее время квоты в Фонде распределены так, что у стран G7 есть возможность принять или заблокировать любое решение в рамках МВФ. Хотя голосующая квота Германии в случае проведения реформы снизилась всего на 0,22% до 5,59%, а Франции и Великобритании на 0,6% до 4,23%, страны Европы не заинтересованы в реформе МВФ. На протяжении 2010-2014 гг. Фонд выдавал странам ЕС большое количество кредитов, направленных на рефинансирование государственных долгов.
Согласно резолюции Совета управляющих о реформировании МВФ, увеличение квоты любого государства в рамках четырнадцатого общего пересмотра квот не может вступить в силу без выполнения трех общих условий. Во-первых, на увеличение квот должны дать согласие страны-члены, обладавшие не менее 70% всех квот по состоянию на 5 ноября 2010г. Во-вторых, должна вступить в силу «шестая поправка» к статьям Соглашения, принятая в 2008 г. о числе голосов и участии в МВФ. В-третьих, должна вступить в силу поправка 2010г. о реформе Исполнительного совета. Что касается первого условия, то уже на 30 апреля 2013г. 149 государств-членов МВФ, обладающих 77,42% квот в Фонде по состоянию на 5 ноября 2010 г. дали согласие на предложенное увеличение квот. Таким образом, все условия были выполнены.
С экономической точки зрения выгода от пересмотра квот для России только косвенная. Но факт того, что она настаивала на пересмотре квот МВФ, можно рассматривать как попытку заявить о себе на мировой арене. Это особенно важно при существующей необходимости перераспределения товарооборота, возникшей в результате введения санкций против России. В нынешних условиях это служило дополнительным аргументом для США в пользу того, чтобы не спешить с пересмотром экономических позиций стран участников МВФ.
Решение о пересмотре квот в ряде стран нуждается в утверждении национальными парламентами и США относится к таким странам. В Конгрессе США существуют разногласия по поводу одобрения положения пересмотра квот, а именно удвоении квоты США в Фонде в рамках НСЗ (Новых соглашений о займах, существующих с 1998г.). Доля США в НСЗ составляла ранее 18,7% от общей суммы. В следствии реформы квота США в организации составляет в абсолютном выражении около 127 млрд. долл., в тоже время в процентном отношении не изменилась. Американские сторонники реформы утверждают, что принятие предлагаемых мер станет утверждением статуса МВФ, как организации, основанной на системе квот, а также укрепит позиции США в ней. Противники реформ утверждают, что в этом случае средства американских налогоплательщиков переданные в Фонд будут расходоваться бесконтрольно, поскольку для одобрения предоставления займов МВФ стране требуется простое большинство голосов членов Исполнительного совета.
В условиях блокирования реформы со стороны США Международный валютный фонд не может принять документы по реформированию деятельности Фонда, из-за доли голосов Соединённых Штатов в нем. Это еще раз подтверждает определяющую роль американских институтов власти в принятии решений, касающихся основных направления политики МВФ.
Позиция США остаётся весьма серьезной в системе управления МВФ. Исполнительный директор от США систематически предоставляет отчеты Конгрессу по вопросам участия страны в Международном валютном фонде. Интересы США в МВФ представляются министром финансов и председателем Федеральной резервной системы в должности управляющего от США и его заместителем в Совете управляющих Фонда, а также назначаемыми исполнительным директором от США и его заместителем для работы в Исполнительном совете МВФ. Исполнительный совет Фонда состоит из 24 директоров, 19 из которых являются представителями США, оставшиеся 4 – из числа представителей Японии, Германии, Франции и Великобритании. Китай, Россия и Саудовская Аравия имеют единый офис исполнительного директора на избирательной основе.
Необходимость проведения реформы МВФ обусловлена второй не маловажной причиной – несовершенством действующей формулу расчета квот. Действующая формула расчета квот представляет собой средневзвешенное значение ВВП (с весом 50%), открытости (30%), экономической изменчивости (15%) и международных резервов (5%). Для этой цели ВВП измеряется с помощью составного показателя ВВП на основе рыночных обменных курсов (с весом 60%) и на основе обменных курсов по паритету покупательной способности (40%). Эта формула также включает «коэффициент сжатия», уменьшающий дисперсию расчетных долей квот между государствами- членами. Исполнительный совет в январе 2013г. представил доклад, в котором отмечалось, что показатель ВВП должен пользоваться в формуле наибольшим весом. При этом открытым остается вопрос о корректировки ВВП по паритету покупательской способности (ППС), тогда в порядке убывание представятся страны: США, КНР, Япония, Индия, ФРГ, Великобритания, Россия, Франция, Бразилия и Италия.
В апреле 2014г. на встрече глав центральных банков и министров финансов G20 была принята объединённая декларация о намерении провести реформу МВФ без участия США в случае ее неодобрения до конца 2014г. Но чиновники из МВФ настаивали, по-прежнему, на обязательном одобрении реформы Конгрессом США, постоянно подчеркивая, важность утверждения любых изменений Советом управляющих большинством в 85% от общего числа голосов. Подобную позицию руководства Фонда можно объяснить растущей зависимостью МВФ от Федеральной резервной системы США, предоставляющей значительную часть денежных активов Фонду, в условиях глобальной нестабильности испытывающему нехватку средств. Многие страны-должники не способны не только выплачивать долги по кредитам, но часто не могут даже платить проценты. Так как МВФ предоставляет кредиты странам не за счет собственного капитала, а за счет перекредитования ресурсов, которые удается получить от финансовых институтов стран членов. Существенная часть средств поступает от ФРС США, по существу финансирующей МВФ, что в свою очередь позволяет ФРС США проводить выгодную внешнюю экспансионистскую политику, активно используя МВФ. «Сросшийся» с американской финансовой элитой, Международный валютный фонд не только ожидал решения Конгресса США, но и ставил вопрос о получении кредитов отдельными странами в зависимость от проводимой политики странами-получателями. Прослеживается тенденция предпочтения МВФ стран, внешняя политика которых тесно связана с внешнеполитическим курсом Соединённых Штатов.
К примеру, деятельность МВФ на Украине отражает целый ряд важных аспектов и особенностей политических мотивов этой международной финансовой организации. Можно сказать, что без значительных кредитов МВФ, новый политический режим, возникший на Украине после событий в феврале 2014г., не удержался бы у власти из-за дефолта страны. 27 февраля 2014г. МВФ срочно была направлена миссия, составившая собственную оценку ситуации в стране сформировавшее предложения реформ, которые ей следует провести для получения кредита. В докладе Фонда о предоставлении Украине кредита, в разделе «Риски программы» подчеркивается чрезмерная зависимость Украины от России, от которой следует избавиться. В целом, в докладе отмечается: «Украина выбрала курс на более глубокую интеграцию с экономиками других стран» и Фонд намерен ее поддерживать. В официальном документе Фонд проявляет заинтересованность не только в экономической, но и в политической переориентации Украины с российского на западные рынки, что является одним из инструментов политического давления на руководство страны. Фактически МВФ способствуют внешнеполитической переориентации Украины, ее отходу от России и тесному сближению с западными странами, включая США.
Наиболее яркий пример политического воздействия Международного валютного фонда на Украину в стремлении ее переориентации на Запад – ее влияние на регулирование сельскохозяйственного комплекса страны. Сельское хозяйство является одним из столпов украинской экономики. Украина занимает третье место по экспорту кукурузы в мире и пятое место по экспорту пшеницы. В число условий предоставления кредита МВФ вошла отмена льгот для аграрно-промышленного комплекса Украины и его перевод на обычный режим. Эти меры приведут к серьезному ухудшению положение украинского сельского хозяйства. Отмена льгот по НДС для аграрнопромышленного комплекса Украины означает уничтожение единственного условия способствующего его выживанию и отражает стремление США понизить конкурентоспособность украинского промышленно-аграрного комплекса. Также одним из условий предоставления кредита Украине является отмена действующего до настоящего времени запрета на выращивание в стране генно-модифицированных сельскохозяйственных культур. В результате доступ к украинскому рынку получат гиганты производства семян, такие как «Монсанто» и «Дюпон», чьи интересы активно лоббируются Госдепартаментом США.
Предоставление Украине кредита МВФ стало поистине уникальным событием в истории Фонда. Никогда ранее МВФ не выделял финансирование странам, находящимся в состоянии открытого внутреннего вооруженного конфликта. Данный факт противоречит внутренним правилам организации. Несмотря на все огромные политические риски, существующие сегодня на Украине, включая возможность распада страны, МВФ продолжает кредитовать украинское правительство. Так вопрос об изменении правил МВФ для возможности выдачи Украине очередного кредита, даже в случае дефолта Киева по долгу перед России, стала одной из последних самых обсуждаемых тем. Данный манёвр стал беспрецедентным изменением МВФ своих же правил, что не может не отразиться на мировой финансовой системе. Теперь страна-заёмщик может получить кредит при государственном дефолте, если она добросовестно, но безуспешно пыталась договориться со своими кредиторами. Пойдя на это, Фонд тем самым подтвердил доминирующее в нём влияние Вашингтона. Очевидно, что здесь решающую роль играют не столько экономическая и финансовая целесообразность, сколько геополитические соображения и стремление любой ценой привязать Украину к Западу и оторвать её от России. Таким образом пример Украины является показательным с точки зрения сплетения политических и финансовых интересов в деятельности МВФ. Этот пример доказывает, с одной стороны важную роль Фонда не только как финансового, но и как политического актора непосредственно влияющего на политическую ситуацию на Украине, а с другой, демонстрируют влияние США на деятельность самого Фонда.
Мир изменяется, но эти перемены не находят нужного отражения в международных экономических структурах. МВФ как институт XXI века должен стать более демократичным и прозрачным, так как он участвует в процессе выработки экономических и политических решений внутри стран-должников. МВФ следует сбалансировать полномочия плательщиков и создать инструмент для принятия решений квалифицированным большинством для большей вовлеченности других участников, обнародовать записи собраний Совета и учредить подотчётность парламентам с целью повышения прозрачности, провести реформу выборов руководства и пересмотреть методы стимулирования персонала с целью увеличения легитимности организации. Однако данные преобразования столкнутся с многочисленными препятствиями и не будут реализованы без ответного противоборства со стороны стран ЕС и США. Всемирный банк и Международный валютный фонд все чаще подвергаются критике за проамериканскую политику. Развивающиеся страны не намерены примиряться с существующим положением, они начинают формировать свои объединения и финансовые органы. Свой банк (Banco del Sur) создают страны Южной Америки, а летом 2015г. были основаны Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ) и Новый банк развития БРИКС с пулом резервных валют со штаб-квартирами в Шанхае. Так же китайский юань введен в корзину резервных валют МВФ, что, безусловно, отражает возросшую роль одного из лидеров развивающего мира. Со временем эти структуры смогут конкурировать с ныне действующими, излишне политизированными.
Однако все это не устраивает США, чье влияние в экономическом блоке, как и влияние стран Евросоюза, слабеет. Новый экономический порядок, создаваемый развивающимися странами, прежде всего странами БРИКС, – абсолютно не приемлем для США. Поэтому столь очевидны попытки американцев сохранить политическое влияние даже в ущерб экономической целесообразности.
БЕЛУХИНА Екатерина Олеговна – студентка 4-го курса Институт права, направления международного права и международных отношений Башкирского государственного университета.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (95) 2016