Анализ эффективности экономических санкций в условиях современного международного права

ГРАЧЕВА Анна Михайловна
стажер сектора международно-правовых исследований (специальность 12.00.10), соискатель Института государства и права Российской академии наук

Экономические санкции являются широко известным, не­военным механизмом регулирования и принуждения в меж­дународных спорах. Однако институт экономических санкций содержит ряд существенных теоретических и процессуальных проблем. Необходимость принуждения в международном праве установлена в Уставе Организации Объединенных На­ций (ООН). Совет Безопасности ООН (СБ ООН) осуществляет такое принуждение в рамках устранения любой угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии и разрабатывает реко­мендации или принимает решения о том, какие меры следу­ет предпринять в каждой конкретной ситуации (связанные с использованием вооруженных сил или нет) для поддержания или восстановления международного мира и безопасности¹. В числе мер, не связанных с использованием вооруженных сил, является «полный или частичный перерыв экономических отношений», что подразумевает применение экономических санкций.

Данный институт обладает существенными несовершен­ствами, подвергающими сомнению результативность при­менения санкций. В Докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в 2000 году отмечается, «что санкции не всегда приносят одинаковые результаты в плане побуждения к выполнению резолюций СБ ООН, и в последние годы их эф­фективность все чаще ставится под сомнение»². Неэффектив­ность экономических санкций связана с рядом проблем, воз­никающих в процессе их применения. Наиболее актуальной проблемой является отсутствие стратегической направлен­ности и способности прогнозирования конечных результатов. Результаты применения санкций часто непредсказуемы, в частности в связи с отсутствием четких показателей и неэф­фективного прогнозирования. В связи с этим, гражданское население санкционируемой страны подвергается «сопутству­ющему урону» и материальному ущербу. Значимость данной проблемы отражается в Декларации тысячелетия ООН.

Декларация тысячелетия ООН уделяет внимание вопро­сам мира, безопасности и разоружения и указывает на необ­ходимость «свести к минимуму неблагоприятные последствия вводимых ООН экономических санкций для ни в чем не по­винных групп населения, осуществлять непрерывный кон­троль над санкционными режимами и исключить неблаго­приятные последствия санкций для третьих сторон».

Гуманитарные последствия, экономический ущерб и иные факторы часто некорректно прогнозируются, что в свою очередь приводит к тяжелым последствиям. Например, дей­ствующие контрмеры и санкции могут оказаться успешными в дестабилизации Сирийского режима, однако, смена поли­тического режима на новое диктаторское правительство мо­жет нанести непредвиденный политический и экономический ущерб для населения Сирии и других стран. В связи с тем, что эффективность каждого санкционного режима зависит ис­ключительно от достижения целей, необходимо изучить про­цесс определения таких целей. Общая цель экономических санкций в соответствии с уставом ООН является устранение любой угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии, а также выполнение конкретных предписаний в соответствии с конкретной резолюцией СБ ООН. Однако, теория успеха ос­ложняется иными факторами и переменными обстоятельства­ми, возникающими в процессе применения санкций.

Достижение поставленных целей подразумевает, что каж­дый эпизод или временной интервал санкционного процесса будет иметь свой собственный конкретизированный момент успеха. По-мимо временных факторов, парадокс успешности или эффективности экономических санкций заключается в определении относительно разумного ущерба по отношению к цели. Однако, найти такой баланс не всегда представляется возможным. Весьма очевидно, что наиболее успешные опе­рации проходят с минимальным количеством затрат. В своих работах, иллюстрирующих важность определения успеха с учетом последствий, Дэвид Болдуин дает неординарные при­меры: «Операция прошла успешно, но пациент умер; это как ампутировать ногу, чтобы удалить бородавку с пальца ноги; победить ядерную войну ценой глобального коллапса и вво­дить экономических санкции для подчинения государства це­ной разорения санкционирующих государств-членов.

Различия в понимании целей экономических санкций весьма многообразны. Например, СБ ООН может применить экономические или даже военные санкции в связи с неодо­брением определенного поведения. Санкции против Южной Африки являются примером санкций, которые ввели в связи с «моральным неодобрением» политики, в данном случае на фоне сегрегации по расовому признаку – апартеида. Следует также отметить, что на стадии переговоров данных санкций против Южной Африки и Национальной партии, не рас­сматривались такие последствия как угроза миру всего населения. По словам Булла Хедли, профессора международных отношений в Оксфорде, «Санкции часто применяются без какого-либо представления о результатах их введения; Часто, когда одна страна вводит торговое эмбарго или другую форму экономических санкций на другую, это происходит не в каче­стве альтернативы войне или потому, что существуют эконо­мические рычаги для мирного разрешения споров, а потому что что-то должно быть сделано, чтобы принудить государство и поставить его на колени».

Не смотря на то, что ряд ученых пытаются измерить воз­действие санкций и контрмер, все еще сохраняется значитель­ная неопределенность при попытке выработать систему из­мерения успеха санкционных режимов. Сотрудник Института международной экономики имени Питерсона и специалист по санкциям Гэри Хафбауэр разделяет успех на две отдельные части: 1) совершение необходимых политических действий страной-правонарушителем и 2) последствия применяемых экономических санкций. Этот анализ включает в себя показа­тели всех субъектов санкционного режима – включая страну- правонарушителя, Совета Безопасности и государств-членов. Данное разделение успеха применимо и для контрмер. Хотя контрмеры и санкции ООН различны по своему характеру, за­интересованность в успехе и достижении цели схожи.

Хафбауэр проанализировал 204 случая экономических санкций и контрмер в период между 1914 и 1990 гг. В иссле­довании были учтены заявленные цели санкций, указанные санкционирующими субъектами, а затем оценивался факт до­стижения этих целей. Исследование Хафбауэра по экономи­ческим санкциям со времен Второй мировой войны подтвер­дило, что лишь одному из трех санкционных режимов удалось в той или иной мере изменить поведение страны-правонару­шителя. Также исследование выявило, что с 1975 по 1980 гг. контрмеры США работали в одном из пяти случаев, успех ко­торых упал на двадцать четыре процента с 1973 г.

Среди санкций ООН, Хафбауэер определил, что санкции были полностью успешными в достижении их поставленной цели с минимальным ущербом только в трех случаях, «Три успешных санкционных режима являются: Лига Наций про­тив Югославии, Лига Наций против Греции, Соединенные Штаты против Египта. В первом случае, Югославия вывела свои войска из Албании чтобы избежать санкционных по­следствий. Во втором случае, Греция принимает рекоменда­ции Лиги Наций вывести войска из Болгарии и возместить ущерб. В третьем случае, Египет прекратил финансирование конголезских повстанцев, остановил антиамериканские атаки в египетской прессе и отозвал поддержку со стороны арабских государств в операции на Иорданском фронте».

Яркий пример неуспешных санкций можно рассмотреть в американо-ливийских взаимоотношениях. В 1969 году ли­вийские военные свергли короля и лидер восставших Муам- мар Каддафи возглавил государство. При попытке жестоко подавить восстание против своей диктатуре в 2011 году, Муам- мар Каддафи был убит в ходе гражданской войны. Под эгидой резолюции Совета Безопасности ООН Соединенные Штаты, Великобритания и Франция начали вводить военные действия против ливийского правительства для защиты гражданских лиц, и стали участниками гражданской войны в Ливии 2011 года. Сразу после того как ливийский лидер был убит, страна погрузилась в хаос и бедствие. Различные регионы оказались под контролем разных группировок. Более того, в Ливии были созданы два разных парламента. Террористическая органи­зация «Исламское государство» захватило Ливийский город Сирт. В прошлом президент Обама уже выражал свое сожа­ление по поводу последствий интервенции в Ливии. В марте в интервью журналу Atlantic он сказал, что операция прошла так, как он надеялся, но что в Ливии сейчас царит полный бес­порядок.

В этом интервью он также подверг критике решения пра­вительств Великобритании и Франции, отметив, что после завершения военных действий премьер-министр Великобри­тании Дэвид Кэмерон не интересовался политической ситуа­ции в Ливии. Президент США Барак Обама сказал, что самой серьезной ошибкой его президентства было отсутствие под­готовки к последствиям свержения лидера Ливии полковника Муаммара Каддафи. В связи с этим остается неразрешенный вопрос о том, как корректно определить цели для минимиза­ции подобных последствий

Капитуляция также может быть результатом военных действий начатых в результате санкций ООН или контрмер. Таким образом, санкции могут рассматриваться в качестве возбудителя войны. Британские правоведы отмечает тесную связь между санкциями и вооруженными конфликтами. Экс­перты в санкционных спорах утверждали что, если государ­ства-члены не готовы к возможным военным последствиям, то санкции и вовсе не следует применять. Как заявил лорд Болдуин, и цитирует Э. Х. Карр, «один из многих выводов, к которым я пришел, состоит в том, что не существует такого понятия, как санкции, которая будет работать и не повлечет за собой войну». После применения «невоенных» санкций на­чались вооруженные конфликты в Афганистане, Ираке, Гаити, Судане, Сомали и Сербии. В Афганистане, основные санкции (резолюции 1988 и 1989) были наложены в связи с актами тер­роризма Аль-Каиды и режима талибов 1998 года. Эти санкции изначально касались всего населения и уже после бедствий в результате вторжения США в Афганистан в 2001 году, были скорректированы и уменьшены в отношении конкретных лиц. Таким образом, изменение применяемых санкционных режимов явилось результатом военного нападения. Кроме того, военные действия применились и в Сомали в 1992 году. «Операция Восстановления Надежды США» была проведена в 1992-1993 годах и продолжилась сражением в Могадишо. Вен­ные действия продолжаются по сей день, однако в августе 2014 запустилась Операция «Индийский Океан», организованная правительством Сомали. 1 сентября американские войска вы­пустили снаряд, который убил лидера аш-Шабаба Годане, что в свою очередь было воспринято как проведение успешной операции.

Профессор Валленстин, ведущий ученый международ­ных отношений, при обсуждении успеха писал, что «опреде­ление успеха, безусловно, важно и может быть частью более глобальной дискуссии. В военной стратегии часто бывает два результата, которые имеют значение: победа или поражение. Таким образом, успех и неудача санкций также очевидны: либо санкционирующий орган добивается изменения поведе­ния страны-правонарушителя (успех) или нет (неудача)». Та­кое мнение встречается и в работах Дэвида Болдуина, который утверждает, что эффективность сама по себе может быть раз­делена на три категории:

1. Предмет санкций, имея в виду круг вопросов, касаю­щихся санкций;
2. Влияние санкций, определяющее как санкции влияют на поведения страны-правонарушителя;
3. Сфера деятельности, измеряемая в количественных по­казателях, ссылаясь на количество людей, стран и междуна­родные организации.

Эти три категории тесно связаны с измерением эффектив­ности санкций. В то время как Болдуин исключает побочные эффекты, настоящее исследование подтверждает их необхо­димость и то, что они являются ключевым фактором в опре­делении успеха и результативности экономических санкций.

В ответ на признанные недостатки санкционных режимов, пять постоянных членов Совета Безопасности опубликовали краткое изложение гуманитарного воздействия санкций. В до­кументе говорится, что «дальнейшие коллективные действия в Совете Безопасности в контексте любого будущего режима санкций должны быть направлены на определение непред-виденных отрицательных побочных последствий санкций на наиболее уязвимые слои населения стран» и что «структуры и осуществления будущих режимов санкций могут варьиро­ваться в зависимости от ресурсной базы целевой страны». Со­вет указал, что наиболее важными факторами к разработке ре­жима санкций, являются: «оценки объективно краткосрочных и долгосрочных гуманитарных последствий в контексте обще­го режима экономических санкций» и «должное внимание к гуманитарной ситуации».

Исходя из вышесказанного, институт экономических санкций нуждается в регламентированном этапе прогнозиро­вания и анализа потенциального экономического и гумани­тарного ущерба заблаговременно до введения санкций. В него необходимо включить основополагающие разделы экономи­ческой эффективности и политической эффективности, ука­зать сроки санкционного режима и планируемых действий, осуществляемых в процессе режима санкций, учитывать не­предвиденные обстоятельства и все возможные последствия в количественных показателях, а также разработать план ком­пенсации вреда за причинения ущерба третьим лицам.