Анализ эффективности экономических санкций в условиях современного международного права
ГРАЧЕВА Анна Михайловна
стажер сектора международно-правовых исследований (специальность 12.00.10), соискатель Института государства и права Российской академии наук
Экономические санкции являются широко известным, невоенным механизмом регулирования и принуждения в международных спорах. Однако институт экономических санкций содержит ряд существенных теоретических и процессуальных проблем. Необходимость принуждения в международном праве установлена в Уставе Организации Объединенных Наций (ООН). Совет Безопасности ООН (СБ ООН) осуществляет такое принуждение в рамках устранения любой угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии и разрабатывает рекомендации или принимает решения о том, какие меры следует предпринять в каждой конкретной ситуации (связанные с использованием вооруженных сил или нет) для поддержания или восстановления международного мира и безопасности1. В числе мер, не связанных с использованием вооруженных сил, является «полный или частичный перерыв экономических отношений», что подразумевает применение экономических санкций.
Данный институт обладает существенными несовершенствами, подвергающими сомнению результативность применения санкций. В Докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в 2000 году отмечается, «что санкции не всегда приносят одинаковые результаты в плане побуждения к выполнению резолюций СБ ООН, и в последние годы их эффективность все чаще ставится под сомнение»2. Неэффективность экономических санкций связана с рядом проблем, возникающих в процессе их применения. Наиболее актуальной проблемой является отсутствие стратегической направленности и способности прогнозирования конечных результатов. Результаты применения санкций часто непредсказуемы, в частности в связи с отсутствием четких показателей и неэффективного прогнозирования. В связи с этим, гражданское население санкционируемой страны подвергается «сопутствующему урону» и материальному ущербу. Значимость данной проблемы отражается в Декларации тысячелетия ООН.
Декларация тысячелетия ООН уделяет внимание вопросам мира, безопасности и разоружения и указывает на необходимость «свести к минимуму неблагоприятные последствия вводимых ООН экономических санкций для ни в чем не повинных групп населения, осуществлять непрерывный контроль над санкционными режимами и исключить неблагоприятные последствия санкций для третьих сторон».
Гуманитарные последствия, экономический ущерб и иные факторы часто некорректно прогнозируются, что в свою очередь приводит к тяжелым последствиям. Например, действующие контрмеры и санкции могут оказаться успешными в дестабилизации Сирийского режима, однако, смена политического режима на новое диктаторское правительство может нанести непредвиденный политический и экономический ущерб для населения Сирии и других стран. В связи с тем, что эффективность каждого санкционного режима зависит исключительно от достижения целей, необходимо изучить процесс определения таких целей. Общая цель экономических санкций в соответствии с уставом ООН является устранение любой угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии, а также выполнение конкретных предписаний в соответствии с конкретной резолюцией СБ ООН. Однако, теория успеха осложняется иными факторами и переменными обстоятельствами, возникающими в процессе применения санкций.
Достижение поставленных целей подразумевает, что каждый эпизод или временной интервал санкционного процесса будет иметь свой собственный конкретизированный момент успеха. По-мимо временных факторов, парадокс успешности или эффективности экономических санкций заключается в определении относительно разумного ущерба по отношению к цели. Однако, найти такой баланс не всегда представляется возможным. Весьма очевидно, что наиболее успешные операции проходят с минимальным количеством затрат. В своих работах, иллюстрирующих важность определения успеха с учетом последствий, Дэвид Болдуин дает неординарные примеры: «Операция прошла успешно, но пациент умер; это как ампутировать ногу, чтобы удалить бородавку с пальца ноги; победить ядерную войну ценой глобального коллапса и вводить экономических санкции для подчинения государства ценой разорения санкционирующих государств-членов.
Различия в понимании целей экономических санкций весьма многообразны. Например, СБ ООН может применить экономические или даже военные санкции в связи с неодобрением определенного поведения. Санкции против Южной Африки являются примером санкций, которые ввели в связи с «моральным неодобрением» политики, в данном случае на фоне сегрегации по расовому признаку – апартеида. Следует также отметить, что на стадии переговоров данных санкций против Южной Африки и Национальной партии, не рассматривались такие последствия как угроза миру всего населения. По словам Булла Хедли, профессора международных отношений в Оксфорде, «Санкции часто применяются без какого-либо представления о результатах их введения; Часто, когда одна страна вводит торговое эмбарго или другую форму экономических санкций на другую, это происходит не в качестве альтернативы войне или потому, что существуют экономические рычаги для мирного разрешения споров, а потому что что-то должно быть сделано, чтобы принудить государство и поставить его на колени».
Не смотря на то, что ряд ученых пытаются измерить воздействие санкций и контрмер, все еще сохраняется значительная неопределенность при попытке выработать систему измерения успеха санкционных режимов. Сотрудник Института международной экономики имени Питерсона и специалист по санкциям Гэри Хафбауэр разделяет успех на две отдельные части: 1) совершение необходимых политических действий страной-правонарушителем и 2) последствия применяемых экономических санкций. Этот анализ включает в себя показатели всех субъектов санкционного режима – включая страну- правонарушителя, Совета Безопасности и государств-членов. Данное разделение успеха применимо и для контрмер. Хотя контрмеры и санкции ООН различны по своему характеру, заинтересованность в успехе и достижении цели схожи.
Хафбауэр проанализировал 204 случая экономических санкций и контрмер в период между 1914 и 1990 гг. В исследовании были учтены заявленные цели санкций, указанные санкционирующими субъектами, а затем оценивался факт достижения этих целей. Исследование Хафбауэра по экономическим санкциям со времен Второй мировой войны подтвердило, что лишь одному из трех санкционных режимов удалось в той или иной мере изменить поведение страны-правонарушителя. Также исследование выявило, что с 1975 по 1980 гг. контрмеры США работали в одном из пяти случаев, успех которых упал на двадцать четыре процента с 1973 г.
Среди санкций ООН, Хафбауэер определил, что санкции были полностью успешными в достижении их поставленной цели с минимальным ущербом только в трех случаях, «Три успешных санкционных режима являются: Лига Наций против Югославии, Лига Наций против Греции, Соединенные Штаты против Египта. В первом случае, Югославия вывела свои войска из Албании чтобы избежать санкционных последствий. Во втором случае, Греция принимает рекомендации Лиги Наций вывести войска из Болгарии и возместить ущерб. В третьем случае, Египет прекратил финансирование конголезских повстанцев, остановил антиамериканские атаки в египетской прессе и отозвал поддержку со стороны арабских государств в операции на Иорданском фронте».
Яркий пример неуспешных санкций можно рассмотреть в американо-ливийских взаимоотношениях. В 1969 году ливийские военные свергли короля и лидер восставших Муам- мар Каддафи возглавил государство. При попытке жестоко подавить восстание против своей диктатуре в 2011 году, Муам- мар Каддафи был убит в ходе гражданской войны. Под эгидой резолюции Совета Безопасности ООН Соединенные Штаты, Великобритания и Франция начали вводить военные действия против ливийского правительства для защиты гражданских лиц, и стали участниками гражданской войны в Ливии 2011 года. Сразу после того как ливийский лидер был убит, страна погрузилась в хаос и бедствие. Различные регионы оказались под контролем разных группировок. Более того, в Ливии были созданы два разных парламента. Террористическая организация «Исламское государство» захватило Ливийский город Сирт. В прошлом президент Обама уже выражал свое сожаление по поводу последствий интервенции в Ливии. В марте в интервью журналу Atlantic он сказал, что операция прошла так, как он надеялся, но что в Ливии сейчас царит полный беспорядок.
В этом интервью он также подверг критике решения правительств Великобритании и Франции, отметив, что после завершения военных действий премьер-министр Великобритании Дэвид Кэмерон не интересовался политической ситуации в Ливии. Президент США Барак Обама сказал, что самой серьезной ошибкой его президентства было отсутствие подготовки к последствиям свержения лидера Ливии полковника Муаммара Каддафи. В связи с этим остается неразрешенный вопрос о том, как корректно определить цели для минимизации подобных последствий
Капитуляция также может быть результатом военных действий начатых в результате санкций ООН или контрмер. Таким образом, санкции могут рассматриваться в качестве возбудителя войны. Британские правоведы отмечает тесную связь между санкциями и вооруженными конфликтами. Эксперты в санкционных спорах утверждали что, если государства-члены не готовы к возможным военным последствиям, то санкции и вовсе не следует применять. Как заявил лорд Болдуин, и цитирует Э. Х. Карр, «один из многих выводов, к которым я пришел, состоит в том, что не существует такого понятия, как санкции, которая будет работать и не повлечет за собой войну». После применения «невоенных» санкций начались вооруженные конфликты в Афганистане, Ираке, Гаити, Судане, Сомали и Сербии. В Афганистане, основные санкции (резолюции 1988 и 1989) были наложены в связи с актами терроризма Аль-Каиды и режима талибов 1998 года. Эти санкции изначально касались всего населения и уже после бедствий в результате вторжения США в Афганистан в 2001 году, были скорректированы и уменьшены в отношении конкретных лиц. Таким образом, изменение применяемых санкционных режимов явилось результатом военного нападения. Кроме того, военные действия применились и в Сомали в 1992 году. «Операция Восстановления Надежды США» была проведена в 1992-1993 годах и продолжилась сражением в Могадишо. Венные действия продолжаются по сей день, однако в августе 2014 запустилась Операция «Индийский Океан», организованная правительством Сомали. 1 сентября американские войска выпустили снаряд, который убил лидера аш-Шабаба Годане, что в свою очередь было воспринято как проведение успешной операции.
Профессор Валленстин, ведущий ученый международных отношений, при обсуждении успеха писал, что «определение успеха, безусловно, важно и может быть частью более глобальной дискуссии. В военной стратегии часто бывает два результата, которые имеют значение: победа или поражение. Таким образом, успех и неудача санкций также очевидны: либо санкционирующий орган добивается изменения поведения страны-правонарушителя (успех) или нет (неудача)». Такое мнение встречается и в работах Дэвида Болдуина, который утверждает, что эффективность сама по себе может быть разделена на три категории:
- Предмет санкций, имея в виду круг вопросов, касающихся санкций;
- Влияние санкций, определяющее как санкции влияют на поведения страны-правонарушителя;
- Сфера деятельности, измеряемая в количественных показателях, ссылаясь на количество людей, стран и международные организации.
Эти три категории тесно связаны с измерением эффективности санкций. В то время как Болдуин исключает побочные эффекты, настоящее исследование подтверждает их необходимость и то, что они являются ключевым фактором в определении успеха и результативности экономических санкций.
В ответ на признанные недостатки санкционных режимов, пять постоянных членов Совета Безопасности опубликовали краткое изложение гуманитарного воздействия санкций. В документе говорится, что «дальнейшие коллективные действия в Совете Безопасности в контексте любого будущего режима санкций должны быть направлены на определение непред-виденных отрицательных побочных последствий санкций на наиболее уязвимые слои населения стран» и что «структуры и осуществления будущих режимов санкций могут варьироваться в зависимости от ресурсной базы целевой страны». Совет указал, что наиболее важными факторами к разработке режима санкций, являются: «оценки объективно краткосрочных и долгосрочных гуманитарных последствий в контексте общего режима экономических санкций» и «должное внимание к гуманитарной ситуации».
Исходя из вышесказанного, институт экономических санкций нуждается в регламентированном этапе прогнозирования и анализа потенциального экономического и гуманитарного ущерба заблаговременно до введения санкций. В него необходимо включить основополагающие разделы экономической эффективности и политической эффективности, указать сроки санкционного режима и планируемых действий, осуществляемых в процессе режима санкций, учитывать непредвиденные обстоятельства и все возможные последствия в количественных показателях, а также разработать план компенсации вреда за причинения ущерба третьим лицам.