Макроэкономические цели и механизмы налоговой политики

 В статье на основе исследования общих макроэкономических целей государства и механизмов их реализации рассматриваются вопросы установления соответствующих им налоговых целей и механизмов. С учетом реальной экономической ситуации в Таджикистане проводится анализ используемых в стране налоговых механизмов, проведена попытка определения воздействия установленных налогов на экономическое поведение хозяйствующих субъектов. Особое внимание уделено вопросам налоговой политики и налогового администрирования для нестационарной экономики страны в условиях воздействия современного экономического кризиса.

Экономика любого государства, как правило, развивается в соответствии с целями, устанавливаемыми на основе стоя­щих перед этим государством в этот период главных проблем. Целеполагание является одной из главных функций проведе­ния государственной экономической политики. Развитие го­сударства и уровень благосостояния его населения во многом определяется выбором макроэкономических целей, опреде­ляемых на каждый конкретный период, и действенности меха­низмов их достижения.

Системный анализ целей государства позволяет опреде­лить, что эти цели не совпадают с индивидуальными целями отдельного экономического субъекта или отдельного члена общества, а также целями каждого используемого механизма макроэкономического развития.

Если интересы каждого конкретного члена общества на­правлены на повышение его личного благосостояния, цели каждого субъекта предпринимательства – на систематическое получение прибыли от использования имущества, выпол­нения работ и оказания услуг, то макроэкономические цели государства имеют социально-экономический характер. Это означает, что цели государства должны соответствовать инте­ресам общества в целом, обеспечить соответствующие науч­но-техническому и организационному прогрессу комфортные условия жизни всех людей, а также быть оформлены в кон­кретные формы, позволяющие отслеживать их достижение.

Важным условием целеполагания является их сочета­емость, т.к. названные цели могут в определенной степени противоречить друг другу. Например, при одновременном выдвижении двух целей: экономическая эффективность и полная занятость – государство не способно достичь в полной мере ни одной из них, или одна будет достигнута в ущерб дру­гой. Экономическая эффективность предполагает наилучшее использование ресурсов, поставляемых факторами произ­водства, в то время как достижение полной занятости пред­полагает трудоустройство всех желающих работать, хотя не все участники производства будут иметь достаточно высокую (одинаковую) квалификацию.

Для определения общей направленности развития на­циональной экономики каждая страна выдвигает одну или несколько целей. В экономических учебниках, как правило, в качестве макроэкономических целей любого государства определяют (цели первого порядка): 1) устойчивый экономи­ческий рост; 2) полная занятость; 3) стабильность цен; 4) сба­лансированный государственный бюджет; 5) равновесие торго­вого и платежного баланса (т.н. «магический пятиугольник).

Кроме того, при определении макроэкономических це­лей следует учитывать то, что долгосрочное развитие нацио­нальной экономики представляет собой цикличный процесс, для которого характерна последовательная смена следующих фаз: экономический рост (подъем), высокая экономическая конъ­юнктура (экономический бум), спад экономики (рецессия, эко­номический кризис, стагнация, стагфляция), низкая экономи­ческая конъюнктура.

Состояние национальной экономики определяет тип из­бираемой экономической политики. В условиях нестабиль­ности экономических процессов внутри и (или) вовне страны разрабатывается краткосрочная экономическая политика, когда формируются действия государства на период до одного года. Предсказуемость и устойчивость в развитии экономиче­ских процессов, подкрепленные гарантированной ресурсной обеспеченностью, позволяют разработать стратегию экономи­ческой политики на несколько лет (средне- или долгосрочный период).

В законе о занятости США, принятом в 1946 г., официаль­но провозглашена ответственность государства за состояние экономики страны. Оно должно было обеспечить «максималь­ные занятость, производство и покупательную способность». Таким образом, данная цель государства наряду с обеспечени­ем максимальной (не обязательно полной) занятости населе­ния в целом совмещает цели максимального роста производ­ства и максимального роста доходов населения.

Статьей 1 Конституции Республики Таджикистан провоз­глашено: «Таджикистан, являясь социальным государством, создает условия, обеспечивающие достойную жизнь и сво­бодное развитие каждого человека». В качестве механизмов достижения этой общей цели определены иные нормы Кон­ституции, в частности, защита прав и свобод человека и граж­данина, разделение государственной власти на законодатель­ную, исполнительную и судебную, свобода экономической и предпринимательской деятельности, право на собственность и защита прав собственности. Конституция реализуется не­посредственно или через законы и другие правовые акты, не противоречащие ее нормам.

Исходя из общей цели определяются кратко-, средне- и долгосрочные, а также региональные и отраслевые цели эко­номической политики государства. Так, к долгосрочным це­лям экономической политики можно отнести повышение уровня жизни, повышение уровня национальной безопасно­сти, обеспечение высоких темпов устойчивого экономическо­го роста и создание потенциала для будущего развития.

Подобно этому в среднесрочной Стратегии национально­го развития Республики Таджикистан на период до 2015 года в качестве национальной цели предусматривалось: укрепить социальную и политическую стабильность, достичь экономи­ческого благосостояния и социального благополучия народа Таджикистана в условиях главенства принципов рыночной экономики, свободы, человеческого достоинства и равных воз­можностей для реализации потенциала каждого. Эффектив­ное и прозрачное государственное управление, справедливое общество, обеспечивающее защиту и человеческое развитие, устойчивый экономический рост являются основными состав­ляющими данной цели. Для отслеживания достижения по­ставленной цели используются показатели повышения уров­ня благосостояния (снижения уровня бедности) населения.

Достижение целей первого порядка требует формирова­ния дерева целей, опосредующих ее более конкретные взаи­мосвязанные цели (долгосрочные и краткосрочные цели, ко­нечные и промежуточные цели, цели второго, третьего и пр. порядков), без достижения которых указанные цели не могут быть достигнуты.

Достижение макроэкономических и иных целей государ­ства зависит от того, насколько участники экономических про­цессов (государство, хозяйствующие субъекты и население) заинтересованы в их реализации и насколько эти цели вызы­вают энтузиазм масс. Теория свидетельствует, что цели любой экономической политики, не вызывающие необходимый ин­терес этих участников, как правило, либо не достигаются, либо искажаются, либо требуют для своей реализации неоправдан­ный объем ресурсов и т.д. То есть, обоснованно утверждение классиков о том, что «идея» неизменно посрамляла себя, как только она отделялась от «интереса».

Общая макроэкономическая оценка и анализ результа­тивности деятельности экономики на основе поставленных це­лей осуществляется, как правило, с помощью расчета макро­экономических показателей (валового внутреннего продукта, валового национального продукта, чистого национального продукта, национального дохода, личного дохода, располага­емого дохода и др.).

Важнейшими условиями для проведения макроэкономи­ческого анализа являются: 1) наличие статистических данных, объективно отражающих статику и динамику основных ма­кроэкономических показателей; 2) глобальный, исторический подход к анализу народного хозяйства страны; 3) признание пагубности вмешательства в экономику страны без реали­стической оценки потенциала экономической системы и без знания объективно действующих экономических законов; 4) понимание того, что макроэкономическая теория создается на основе объективного исследования экономики конкретной страны и результаты этого конкретного исследования могут использоваться в практике других стран с большой осторож­ностью; 5) ориентация производства на рост доходов и по­требления всего населения страны, или, по мнению западных экономистов, на обеспечение социальной безопасности, что предполагает поддержание социально приемлемых разли­чий в уровнях доходов населения страны; 6) понимание того, что единственным источником роста доходов населения, по­литической и социальной стабильности является устойчивый эффективный рост отечественного производства, обеспечива­ющий рабочие места и повышение доходов всего населения страны.

Выбор текущих макроэкономических целей националь­ной экономики Таджикистана и анализ их достижения дол­жен основываться на следующих объективных и субъективных специфических условиях развития (факторов риска): 1) со­хранение политических рисков для инвестиций (в том числе в связи со нестабильностью в соседнем Афганистане и недо­статочной согласованности с Узбекистаном); 2) удаленность от развитых мировых экономических центров и соседство с быстро развивающимся Китаем; 3) сохраняющийся дефицит электроэнергии (особенно в зимний период), удаленность от морских путей, коммуникационные сложности как между от­дельными регионами страны, так и с другими странами, от­сутствие доступных запасов природных ресурсов, в первую очередь нефти и газа; 4) низкий уровень индустриализации производства, серьезная зависимость внутреннего рынка от ввоза иностранных товаров, высокие темпы роста населения и связанная с этим недостаточность рабочих мест и вынужден­ная трудовая миграция значительной части трудоспособного населения; 5) низкие темпы структурных сдвигов в экономике, технологическая отсталость большей части промышленных и сельскохозяйственных производств, невысокий экспортный потенциал и длительное сохранение отрицательного платеж­ного баланса.

В этой связи, специфика экономики нашей страны тре­бует разработки таких макроэкономических целей развития и механизмов их достижения, которые учитывают сложившу­юся ситуацию, имеющиеся возможности (трудовые, социаль­ные, производственные, внешнеэкономические, финансовые и пр.) и возможности достоверного макроэкономического ана­лиза достигнутых результатов.

С точки зрения экономической теории механизм госу­дарственного регулирования экономики можно определить как совокупность конкретных экономических форм хозяй­ствования, методов управления, организационных структур и правовых форм, посредством которых осуществляется ре­гулирование экономического развития общества. При этом в условиях рынка экономические меры государственного регу­лирования связаны или с созданием дополнительного матери­ального стимула, или с опасностью финансового ущерба. Из экономических мер наиболее часто используются: средства финансовой (бюджетной, фискальной) политики; средства де­нежно-кредитной политики; прогнозирование, планирование и программирование экономики; воздействие государствен­ного сектора экономики, являющегося самостоятельным ком­плексным инструментом.

Инструментами соответственно выступают: налоги, бюд­жетные трансферты и пр.; общая масса денег, норма резерви­рования и пр.; таможенные пошлины, установленные ограни­чения на ввоз и вывоз капитала, товара, экспортно-импортные тарифы. Вопросы изменения отраслевой и региональной структуры производства в стране решаются в рамках струк­турно-инвестиционной экономической политики. Инноваци­онная экономическая политика рассматривает вопросы прак­тического применения в экономике новейших достижений человеческой цивилизации. Конверсионная политика ориен­тирована на конверсию отраслей производства, потребность в продукции которых существенно уменьшается.

Государственное управление финансовыми ресурсами государства (государственной казной) сопряжено с форми­рованием и реализацией фискальной политики. Фискальная политика осуществляется по следующей схеме: привлечение необходимых государству денежных средств – распределение этих средств – обеспечение применения средств по назначе­нию. Этот вид экономической политики государства включает такие направления, как бюджетная политика, налоговая по­литика, политика доходов и расходов. Инструментами фи­скальной политики являются налоги, государственные расхо­ды, трансферты, посредством которых государство регулирует величину и вектор денежных потоков, влияет на совокупный спрос и предложение, противодействует чрезмерным коле­баниям основных экономических параметров. Влияние го­сударства на объем и структуру совокупного спроса велико, так как государство является самым крупным покупателем на рынке, как внешнем, так и внутреннем (в экономически раз­витых странах на государственные закупки приходится до 1/4 – 1/2 ВВП). Косвенное влияние на спрос со стороны домашних хозяйств, частных предпринимателей государство оказывает посредством налогов, трансфертных платежей (субвенции, до­тации, пенсии, пособия).

Фискальная политика слагается из следующих элементов: бюджетной политики (в свою очередь, представлена полити­кой государственных расходов и политикой государственных доходов) и налоговой политики. В целом, фискальная политика представляет собой совокупность инструментов финансирова­ния, бюджетирования, налогообложения.

Как известно, налоги функционально представляют со­бой цену, которая оплачивается людьми государству за предо­ставленные им услуги.

Практическое применение механизма налоговой полити­ки осуществляется посредством налогового законодательства, устанавливающего налоговую систему и регламентирующего организационно-правовые нормы и методы управления на­логообложением, элементы налогообложения (налоговые ставки, льготы, вычеты, способы обложения, формы и виды налогового контроля и т.д.), а также налоговые и иные государ­ственные органы, обеспечивающие контроль за поступлением в бюджет налоговых доходов.

В современных условиях налоговый механизм является наиболее универсальным инструментом воздействия поли­тической надстройки постсоветских государств на базисные (экономические) отношения. Исходя из макроэкономических целей страны, налоговая политика должна стимулировать экономический рост и (или) обеспечивать максимальную за­нятость и (или) сдерживать рост цен. Во всяком случае, в ре­зультате осуществляемых налоговых реформ должна стать налоговая система, которая будет понятна для налогоплатель­щика, легкая в администрировании и адаптированная к нало­говым системам других стран.

В настоящее время в Таджикистане, как и в любой раз­вивающейся постсоветской стране, существует много острых проблем бизнеса в сфере налогообложения, которые необхо­димо решить: нестабильность налогового законодательства, высокая фискальная нагрузка на прибыль и фонд заработной платы, множество необоснованных налоговых льгот, теневая экономика и контрабанда, которые создают законопослуш­ным налогоплательщикам заведомо неконкурентное положе­ние.

Изменяя налоговую политику, манипулируя налоговым механизмом, государство получает необходимые для его дея­тельности финансовые ресурсы, но также имеет возможность стимулировать социально-экономическое развитие или сдер­живать его.

Цели и механизмы налоговой политики формируются исходя из макроэкономических целей страны, в частности:

(а)   для обеспечения потребностей государства в финансо­вых ресурсах, необходимых для осуществления задач и функ­ций органов государственной власти и управления;

(б)   для обеспечения участия государства в общественном воспроизводстве, а также для налогового регулирования хо­зяйственной деятельности;

(в)    для проведения экономической и социальной политики.

Вышеуказанное обуславливает высокую зависимость на­циональной макроэкономической политики, в том числе налоговой политики, от внутренних и внешних факторов (кото­рая остро проявляется практически весь переходный период к рынку) и позволяет утверждать о нестабильности развития и нестационарности экономики Таджикистана. При этом под нестационарной экономикой понимается хозяйствующая система, которой присущи достаточно резкие и плохо пред­сказуемые изменения многих макроэкономических показате­лей и параметров, уровни состояния и динамика которых не отвечает стационарному режиму экономики и нормальному рыночному циклу, а скорее присущи переходным кризисным или посткризисным экономическим процессам.

Соответственно, в современных кризисных условиях нало­говая политика такой небольшой страны как Таджикистан не может быть в средне- и долгосрочной перспективе стабильной и с учетом сложившейся экономической ситуации посред­ством краткосрочных программ должна быть направлена как на мобилизацию в государственном бюджете необходимых финансовых средств, так и на поэтапное изменение структу­ры национальной экономики. Это обуславливает повыше­ние роли государства в регулировании макроэкономических процессов посредством установления «в ручном режиме» со­ответствующих макроэкономических целей и механизмов с обязательным мониторингом рыночного регулирования эко­номических отношений на макро- и микроуровне.

В действующем Налоговом кодексе установлены значи­тельные механизмы для стимулирования инвестиций и эконо­мического роста. Так, устанавливая пониженные ставки нало­гов для материального производства, дополнительные льготы при ввозе технологического оборудования, а также льготные налоговые режимы в отношении приоритетных сфер эконо­мики (строительство ГЭС, переработка сельскохозяйственно­го сырья в конечную продукцию, разработка недр, свободных экономических зон и развитие рынка ценных бумаг), прави­тельство пытается стимулировать инвестиции в эти сферы хозяйствования и создать материально-техническую базу «то­чек роста» экономики для повышения темпов материального производства.

Соответственно, применяемые в отношении индивиду­альных предпринимателей и малого бизнеса, производителей сельскохозяйственной продукции налоговые механизмы на­правлены на повышение занятости и самозанятости внутри страны избыточного трудоспособного населения, обеспечение продовольственной безопасности и улучшение использования имеющихся земельных ресурсов.

Кодексом предусмотрено снижение с 1 января 2015 г. ставки налога на прибыль на 1% и повторное снижение ука­занной ставки на 1% с 1 января 2017 г. Кроме того, ставка на­лога с пользователей автомобильных дорог с 1 января 2015 г. снижена вдвое, а с 1 января 2017 г. предусматривается полная отмена этого налога. По предварительным оценкам, потери бюджета только от этих действий в 2015 г. оцениваются в раз­мере 300 млн.сомони (около 50 млн.долларов США), что явля­ется ощутимой потерей для бюджета и серьезной финансовой поддержкой бизнеса.

Для поддержки реализации коммерческих проектов, предус­матривающих существенный объем инвестиций в стратегически важные отрасли экономики Таджикистана и имеющих высокую степень финансовых, технологических, экологических и иных рисков, предусматривается возможность установления для инве­сторов индивидуальных налоговых, таможенных и иных режимов в соответствии с Законом «Об инвестиционных соглашениях». По предварительным данным, в настоящее время индивидуаль­ные налоговые режимы на конкретные сроки установлены в от­ношении коммерческих проектов, предусматривающих в целом инвестиции в объеме свыше 3 млрд.долларов США.

Также, «в ручном режиме», посредством ежегодного уста­новления дополнительных налоговых льгот в бюджетном за­конодательстве или принятия иных соглашений, стимулиру­ются иные инвестиции из внутренних и внешних источников, в частности инвестирование на развитие сети автомобильных и железных дорог, энергетической инфраструктуры, техниче­скую модернизацию крупнейших промышленных предпри­ятий.

Несмотря на большое количество предоставляемых на­логовых льгот для привлечения инвестиций, обеспечения эко­номического роста и развития бизнеса, возникают серьезные сомнения в целенаправленности этих льгот для изменения структуры национальной экономики и улучшения сальдо пла­тежного баланса страны.

Имеющиеся налоговые льготы для банковской деятель­ности (освобождение банковских операций от налога на до­бавленную стоимость, вычет из налоговой базы налога на прибыль отчислений на покрытие потерь по кредитам) не привели к снижению процентов по банковским кредитам, укреплению банковской системы и стабильности курса наци­ональной валюты. Высокие процентные ставки по кредитам банков (в среднем 23-26% по состоянию на январь 2015 г.) ограничивают доступность кредитных средств и усиливают неопределенность условий рынка для субъектов бизнеса.

Установление плоской шкалы подоходного налога (13%), упрощенной системы налогообложения индивидуального предпринимательства, освобождение членов фермерских хо­зяйств без образования юридического лица от подоходного налога и определение для них низкого фиксированного раз­мера социального налога, а также иные меры не привели к полной занятости трудоспособного населения и обеспечению потребностей внутреннего рынка за счет роста сельскохозяй­ственного производства. Более того, применяемый налоговый механизм в отношении фермерских хозяйств наряду с дру­гими факторами стимулировал разукрупнение имеющихся сельскохозяйственных предприятий и создание на их основе значительного числа мелких хозяйств, ограниченно способных обеспечить сырьем глубокую промышленную переработку сельскохозяйственной продукции.

Применение льготного налогового режима для строитель­ства ГЭС в Таджикистане пока еще не обеспечило энергети­ческую независимость страны, что обуславливает сохранение сезонных ограничений в обеспечении электрической энергией большинства районов страны в зимний период, наличие про­блем в социальной сфере, и, соответственно, ограничивает воз­можности для развития промышленности, в первую очередь промышленной переработки местного сырья.

С другой стороны, недостаточность налоговых льгот для малого бизнеса, организаций образования и здравоохране­ния, которые первые страдают от кризиса, обуславливает име­ющиеся проблемы в этих сферах.

Это свидетельствует не только о недостаточной целесо­образности существующих мер стимулирующей налоговой политики страны в условиях действующего кризиса и неста­ционарности национальной экономики, но и об отсутствии комплексности в государственной макроэкономической по­литике при использовании налоговых и неналоговых мер для поддержки приоритетных сфер экономики.

Кроме того, следует особо отметить, что при установле­нии макроэкономических целей и применении механизмов их реализации, в том числе налоговых механизмов, в крайне незначительной степени учитываются эффекты, вносимые в экономическое развитие страны очень крупными для Таджи­кистана денежными поступлениями от внешних трудовых ми­грантов, оцениваемых (на конец 2014 г.) свыше 40% от ВВП.

По имеющимся данным, указанные поступления в основ­ном используются гражданами Таджикистана для повседнев­ного потребления, а не для сбережения. Это с одной стороны привело к росту потребления и развитию бизнеса в сфере торговли и услуг для населения, с другой стороны в услови­ях сравнительно низкого уровня средней заработной платы и недостаточности рабочих мест обусловило определенное сни­жение экономической активности указанных граждан (своео­бразное проявление «голландской болезни»).

Теперь в условиях кризиса в России (основного источника поступления денежных средств трудовых мигрантов) и сниже­ния курса российского рубля реальный объем таких денежных поступлений в страну резко снизился. Это не только негатив­но воздействовало на курс национальной валюты, но и обу­словило повышение уровня бедности населения, сокращение внутреннего потребительского спроса, снижение количества внешних трудовых мигрантов и соответствующие трудности с трудоустройством излишних трудовых ресурсов внутри стра­ны. Также в следствие этого в 2015 г. на 20% снизился объем импорта, что привело к сокращению поступлений в бюджет от внешних налогов, уменьшению оборотов торгового пред­принимательства и, соответственно, сокращению поступле­ния внутренних налогов и ожесточению налогового админи­стрирования.

В сложившейся ситуации применение налоговыми ор­ганами мер по упрощению процедур налогообложения, в частности формирование «единого окна» государственной ре­гистрации субъектов бизнеса, развитие системы электронной подачи налоговой отчетности, оказание консультативных и ин­формационных услуг, управление налоговой задолженностью и применение риск-ориентированных критериев проведения документальных налоговых проверок, являются недостаточ­ными для достижения макроэкономических целей страны.

В условиях кризиса необходимы дополнительные серьез­ные действия правительства страны в отношении обеспечения обоснованности и корректировки доходных и расходных по­казателей государственного бюджета, доступности банковских кредитов, гибкого управления объемами произведенной и за­купаемой электроэнергии, повышения эффективности круп­ных государственных предприятий и иных элементов государ­ственной экономической политики в комплексе.

В сфере налогового механизма в условиях кризиса сле­дует выполнить глубокий анализ основных налогов. Так, для поддержки бизнеса следует привести основной налоговый источник – налог на добавленную стоимость в соответствие с международными аналогами и сделать его нейтральным (дей­ствительно косвенным налогом). Для снижения налогового бремени, сокращения контрабандного ввоза товаров и повы­шения внутреннего спроса необходимо также изучить воз­можность снижения ставки этого налога с 18% до уровня со­седних государств (возможно, до уровня 12%), с возмещением выбывающих доходов бюджета за счет иных доходных источ­ников. Нормы налога на прибыль в отношении допустимых расходов и учитываемых доходов необходимо максимально привести в соответствии с нормами бухгалтерского учета.

Социальный налог, фактические поступления в бюджет по которому уже свыше 2 лет не соответствует установленным показателям, требует своего осмысления совместно с реализу­емой социальной политикой страны. В этой связи эффектив­ным кажется опыт Грузии, где социальный налог отменен и государством за счет бюджета выплачивается приблизительно одинаковая по размеру пенсия всем пенсионерам.

Кроме того, сравнительно высокие ставки отдельных на­логов, наличие большого количества предоставляемых на­логовых льгот, соответственное размывание налоговой базы и осложнение налогового администрирования с учетом уста­новленных макроэкономических целей развития страны тре­буют проведения дополнительных изучений и реализации признанных необходимыми организационно-правовых мер, в том числе по учету налоговых расходов (налоговых льгот), за­мене налоговых льгот неналоговыми, оценке экономической эффективности предоставленных налоговых льгот, определе­ния мультипликативных эффектов осуществляемых на основе налоговых льгот инвестиций, а также более точного учета эко­номического риска инвесторов и эффективности их вложений в экономику.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (92) 2016