Макроэкономические цели и механизмы налоговой политики
В статье на основе исследования общих макроэкономических целей государства и механизмов их реализации рассматриваются вопросы установления соответствующих им налоговых целей и механизмов. С учетом реальной экономической ситуации в Таджикистане проводится анализ используемых в стране налоговых механизмов, проведена попытка определения воздействия установленных налогов на экономическое поведение хозяйствующих субъектов. Особое внимание уделено вопросам налоговой политики и налогового администрирования для нестационарной экономики страны в условиях воздействия современного экономического кризиса.
Экономика любого государства, как правило, развивается в соответствии с целями, устанавливаемыми на основе стоящих перед этим государством в этот период главных проблем. Целеполагание является одной из главных функций проведения государственной экономической политики. Развитие государства и уровень благосостояния его населения во многом определяется выбором макроэкономических целей, определяемых на каждый конкретный период, и действенности механизмов их достижения.
Системный анализ целей государства позволяет определить, что эти цели не совпадают с индивидуальными целями отдельного экономического субъекта или отдельного члена общества, а также целями каждого используемого механизма макроэкономического развития.
Если интересы каждого конкретного члена общества направлены на повышение его личного благосостояния, цели каждого субъекта предпринимательства – на систематическое получение прибыли от использования имущества, выполнения работ и оказания услуг, то макроэкономические цели государства имеют социально-экономический характер. Это означает, что цели государства должны соответствовать интересам общества в целом, обеспечить соответствующие научно-техническому и организационному прогрессу комфортные условия жизни всех людей, а также быть оформлены в конкретные формы, позволяющие отслеживать их достижение.
Важным условием целеполагания является их сочетаемость, т.к. названные цели могут в определенной степени противоречить друг другу. Например, при одновременном выдвижении двух целей: экономическая эффективность и полная занятость – государство не способно достичь в полной мере ни одной из них, или одна будет достигнута в ущерб другой. Экономическая эффективность предполагает наилучшее использование ресурсов, поставляемых факторами производства, в то время как достижение полной занятости предполагает трудоустройство всех желающих работать, хотя не все участники производства будут иметь достаточно высокую (одинаковую) квалификацию.
Для определения общей направленности развития национальной экономики каждая страна выдвигает одну или несколько целей. В экономических учебниках, как правило, в качестве макроэкономических целей любого государства определяют (цели первого порядка): 1) устойчивый экономический рост; 2) полная занятость; 3) стабильность цен; 4) сбалансированный государственный бюджет; 5) равновесие торгового и платежного баланса (т.н. «магический пятиугольник).
Кроме того, при определении макроэкономических целей следует учитывать то, что долгосрочное развитие национальной экономики представляет собой цикличный процесс, для которого характерна последовательная смена следующих фаз: экономический рост (подъем), высокая экономическая конъюнктура (экономический бум), спад экономики (рецессия, экономический кризис, стагнация, стагфляция), низкая экономическая конъюнктура.
Состояние национальной экономики определяет тип избираемой экономической политики. В условиях нестабильности экономических процессов внутри и (или) вовне страны разрабатывается краткосрочная экономическая политика, когда формируются действия государства на период до одного года. Предсказуемость и устойчивость в развитии экономических процессов, подкрепленные гарантированной ресурсной обеспеченностью, позволяют разработать стратегию экономической политики на несколько лет (средне- или долгосрочный период).
В законе о занятости США, принятом в 1946 г., официально провозглашена ответственность государства за состояние экономики страны. Оно должно было обеспечить «максимальные занятость, производство и покупательную способность». Таким образом, данная цель государства наряду с обеспечением максимальной (не обязательно полной) занятости населения в целом совмещает цели максимального роста производства и максимального роста доходов населения.
Статьей 1 Конституции Республики Таджикистан провозглашено: «Таджикистан, являясь социальным государством, создает условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие каждого человека». В качестве механизмов достижения этой общей цели определены иные нормы Конституции, в частности, защита прав и свобод человека и гражданина, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, свобода экономической и предпринимательской деятельности, право на собственность и защита прав собственности. Конституция реализуется непосредственно или через законы и другие правовые акты, не противоречащие ее нормам.
Исходя из общей цели определяются кратко-, средне- и долгосрочные, а также региональные и отраслевые цели экономической политики государства. Так, к долгосрочным целям экономической политики можно отнести повышение уровня жизни, повышение уровня национальной безопасности, обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста и создание потенциала для будущего развития.
Подобно этому в среднесрочной Стратегии национального развития Республики Таджикистан на период до 2015 года в качестве национальной цели предусматривалось: укрепить социальную и политическую стабильность, достичь экономического благосостояния и социального благополучия народа Таджикистана в условиях главенства принципов рыночной экономики, свободы, человеческого достоинства и равных возможностей для реализации потенциала каждого. Эффективное и прозрачное государственное управление, справедливое общество, обеспечивающее защиту и человеческое развитие, устойчивый экономический рост являются основными составляющими данной цели. Для отслеживания достижения поставленной цели используются показатели повышения уровня благосостояния (снижения уровня бедности) населения.
Достижение целей первого порядка требует формирования дерева целей, опосредующих ее более конкретные взаимосвязанные цели (долгосрочные и краткосрочные цели, конечные и промежуточные цели, цели второго, третьего и пр. порядков), без достижения которых указанные цели не могут быть достигнуты.
Достижение макроэкономических и иных целей государства зависит от того, насколько участники экономических процессов (государство, хозяйствующие субъекты и население) заинтересованы в их реализации и насколько эти цели вызывают энтузиазм масс. Теория свидетельствует, что цели любой экономической политики, не вызывающие необходимый интерес этих участников, как правило, либо не достигаются, либо искажаются, либо требуют для своей реализации неоправданный объем ресурсов и т.д. То есть, обоснованно утверждение классиков о том, что «идея» неизменно посрамляла себя, как только она отделялась от «интереса».
Общая макроэкономическая оценка и анализ результативности деятельности экономики на основе поставленных целей осуществляется, как правило, с помощью расчета макроэкономических показателей (валового внутреннего продукта, валового национального продукта, чистого национального продукта, национального дохода, личного дохода, располагаемого дохода и др.).
Важнейшими условиями для проведения макроэкономического анализа являются: 1) наличие статистических данных, объективно отражающих статику и динамику основных макроэкономических показателей; 2) глобальный, исторический подход к анализу народного хозяйства страны; 3) признание пагубности вмешательства в экономику страны без реалистической оценки потенциала экономической системы и без знания объективно действующих экономических законов; 4) понимание того, что макроэкономическая теория создается на основе объективного исследования экономики конкретной страны и результаты этого конкретного исследования могут использоваться в практике других стран с большой осторожностью; 5) ориентация производства на рост доходов и потребления всего населения страны, или, по мнению западных экономистов, на обеспечение социальной безопасности, что предполагает поддержание социально приемлемых различий в уровнях доходов населения страны; 6) понимание того, что единственным источником роста доходов населения, политической и социальной стабильности является устойчивый эффективный рост отечественного производства, обеспечивающий рабочие места и повышение доходов всего населения страны.
Выбор текущих макроэкономических целей национальной экономики Таджикистана и анализ их достижения должен основываться на следующих объективных и субъективных специфических условиях развития (факторов риска): 1) сохранение политических рисков для инвестиций (в том числе в связи со нестабильностью в соседнем Афганистане и недостаточной согласованности с Узбекистаном); 2) удаленность от развитых мировых экономических центров и соседство с быстро развивающимся Китаем; 3) сохраняющийся дефицит электроэнергии (особенно в зимний период), удаленность от морских путей, коммуникационные сложности как между отдельными регионами страны, так и с другими странами, отсутствие доступных запасов природных ресурсов, в первую очередь нефти и газа; 4) низкий уровень индустриализации производства, серьезная зависимость внутреннего рынка от ввоза иностранных товаров, высокие темпы роста населения и связанная с этим недостаточность рабочих мест и вынужденная трудовая миграция значительной части трудоспособного населения; 5) низкие темпы структурных сдвигов в экономике, технологическая отсталость большей части промышленных и сельскохозяйственных производств, невысокий экспортный потенциал и длительное сохранение отрицательного платежного баланса.
В этой связи, специфика экономики нашей страны требует разработки таких макроэкономических целей развития и механизмов их достижения, которые учитывают сложившуюся ситуацию, имеющиеся возможности (трудовые, социальные, производственные, внешнеэкономические, финансовые и пр.) и возможности достоверного макроэкономического анализа достигнутых результатов.
С точки зрения экономической теории механизм государственного регулирования экономики можно определить как совокупность конкретных экономических форм хозяйствования, методов управления, организационных структур и правовых форм, посредством которых осуществляется регулирование экономического развития общества. При этом в условиях рынка экономические меры государственного регулирования связаны или с созданием дополнительного материального стимула, или с опасностью финансового ущерба. Из экономических мер наиболее часто используются: средства финансовой (бюджетной, фискальной) политики; средства денежно-кредитной политики; прогнозирование, планирование и программирование экономики; воздействие государственного сектора экономики, являющегося самостоятельным комплексным инструментом.
Инструментами соответственно выступают: налоги, бюджетные трансферты и пр.; общая масса денег, норма резервирования и пр.; таможенные пошлины, установленные ограничения на ввоз и вывоз капитала, товара, экспортно-импортные тарифы. Вопросы изменения отраслевой и региональной структуры производства в стране решаются в рамках структурно-инвестиционной экономической политики. Инновационная экономическая политика рассматривает вопросы практического применения в экономике новейших достижений человеческой цивилизации. Конверсионная политика ориентирована на конверсию отраслей производства, потребность в продукции которых существенно уменьшается.
Государственное управление финансовыми ресурсами государства (государственной казной) сопряжено с формированием и реализацией фискальной политики. Фискальная политика осуществляется по следующей схеме: привлечение необходимых государству денежных средств – распределение этих средств – обеспечение применения средств по назначению. Этот вид экономической политики государства включает такие направления, как бюджетная политика, налоговая политика, политика доходов и расходов. Инструментами фискальной политики являются налоги, государственные расходы, трансферты, посредством которых государство регулирует величину и вектор денежных потоков, влияет на совокупный спрос и предложение, противодействует чрезмерным колебаниям основных экономических параметров. Влияние государства на объем и структуру совокупного спроса велико, так как государство является самым крупным покупателем на рынке, как внешнем, так и внутреннем (в экономически развитых странах на государственные закупки приходится до 1/4 – 1/2 ВВП). Косвенное влияние на спрос со стороны домашних хозяйств, частных предпринимателей государство оказывает посредством налогов, трансфертных платежей (субвенции, дотации, пенсии, пособия).
Фискальная политика слагается из следующих элементов: бюджетной политики (в свою очередь, представлена политикой государственных расходов и политикой государственных доходов) и налоговой политики. В целом, фискальная политика представляет собой совокупность инструментов финансирования, бюджетирования, налогообложения.
Как известно, налоги функционально представляют собой цену, которая оплачивается людьми государству за предоставленные им услуги.
Практическое применение механизма налоговой политики осуществляется посредством налогового законодательства, устанавливающего налоговую систему и регламентирующего организационно-правовые нормы и методы управления налогообложением, элементы налогообложения (налоговые ставки, льготы, вычеты, способы обложения, формы и виды налогового контроля и т.д.), а также налоговые и иные государственные органы, обеспечивающие контроль за поступлением в бюджет налоговых доходов.
В современных условиях налоговый механизм является наиболее универсальным инструментом воздействия политической надстройки постсоветских государств на базисные (экономические) отношения. Исходя из макроэкономических целей страны, налоговая политика должна стимулировать экономический рост и (или) обеспечивать максимальную занятость и (или) сдерживать рост цен. Во всяком случае, в результате осуществляемых налоговых реформ должна стать налоговая система, которая будет понятна для налогоплательщика, легкая в администрировании и адаптированная к налоговым системам других стран.
В настоящее время в Таджикистане, как и в любой развивающейся постсоветской стране, существует много острых проблем бизнеса в сфере налогообложения, которые необходимо решить: нестабильность налогового законодательства, высокая фискальная нагрузка на прибыль и фонд заработной платы, множество необоснованных налоговых льгот, теневая экономика и контрабанда, которые создают законопослушным налогоплательщикам заведомо неконкурентное положение.
Изменяя налоговую политику, манипулируя налоговым механизмом, государство получает необходимые для его деятельности финансовые ресурсы, но также имеет возможность стимулировать социально-экономическое развитие или сдерживать его.
Цели и механизмы налоговой политики формируются исходя из макроэкономических целей страны, в частности:
(а) для обеспечения потребностей государства в финансовых ресурсах, необходимых для осуществления задач и функций органов государственной власти и управления;
(б) для обеспечения участия государства в общественном воспроизводстве, а также для налогового регулирования хозяйственной деятельности;
(в) для проведения экономической и социальной политики.
Вышеуказанное обуславливает высокую зависимость национальной макроэкономической политики, в том числе налоговой политики, от внутренних и внешних факторов (которая остро проявляется практически весь переходный период к рынку) и позволяет утверждать о нестабильности развития и нестационарности экономики Таджикистана. При этом под нестационарной экономикой понимается хозяйствующая система, которой присущи достаточно резкие и плохо предсказуемые изменения многих макроэкономических показателей и параметров, уровни состояния и динамика которых не отвечает стационарному режиму экономики и нормальному рыночному циклу, а скорее присущи переходным кризисным или посткризисным экономическим процессам.
Соответственно, в современных кризисных условиях налоговая политика такой небольшой страны как Таджикистан не может быть в средне- и долгосрочной перспективе стабильной и с учетом сложившейся экономической ситуации посредством краткосрочных программ должна быть направлена как на мобилизацию в государственном бюджете необходимых финансовых средств, так и на поэтапное изменение структуры национальной экономики. Это обуславливает повышение роли государства в регулировании макроэкономических процессов посредством установления «в ручном режиме» соответствующих макроэкономических целей и механизмов с обязательным мониторингом рыночного регулирования экономических отношений на макро- и микроуровне.
В действующем Налоговом кодексе установлены значительные механизмы для стимулирования инвестиций и экономического роста. Так, устанавливая пониженные ставки налогов для материального производства, дополнительные льготы при ввозе технологического оборудования, а также льготные налоговые режимы в отношении приоритетных сфер экономики (строительство ГЭС, переработка сельскохозяйственного сырья в конечную продукцию, разработка недр, свободных экономических зон и развитие рынка ценных бумаг), правительство пытается стимулировать инвестиции в эти сферы хозяйствования и создать материально-техническую базу «точек роста» экономики для повышения темпов материального производства.
Соответственно, применяемые в отношении индивидуальных предпринимателей и малого бизнеса, производителей сельскохозяйственной продукции налоговые механизмы направлены на повышение занятости и самозанятости внутри страны избыточного трудоспособного населения, обеспечение продовольственной безопасности и улучшение использования имеющихся земельных ресурсов.
Кодексом предусмотрено снижение с 1 января 2015 г. ставки налога на прибыль на 1% и повторное снижение указанной ставки на 1% с 1 января 2017 г. Кроме того, ставка налога с пользователей автомобильных дорог с 1 января 2015 г. снижена вдвое, а с 1 января 2017 г. предусматривается полная отмена этого налога. По предварительным оценкам, потери бюджета только от этих действий в 2015 г. оцениваются в размере 300 млн.сомони (около 50 млн.долларов США), что является ощутимой потерей для бюджета и серьезной финансовой поддержкой бизнеса.
Для поддержки реализации коммерческих проектов, предусматривающих существенный объем инвестиций в стратегически важные отрасли экономики Таджикистана и имеющих высокую степень финансовых, технологических, экологических и иных рисков, предусматривается возможность установления для инвесторов индивидуальных налоговых, таможенных и иных режимов в соответствии с Законом «Об инвестиционных соглашениях». По предварительным данным, в настоящее время индивидуальные налоговые режимы на конкретные сроки установлены в отношении коммерческих проектов, предусматривающих в целом инвестиции в объеме свыше 3 млрд.долларов США.
Также, «в ручном режиме», посредством ежегодного установления дополнительных налоговых льгот в бюджетном законодательстве или принятия иных соглашений, стимулируются иные инвестиции из внутренних и внешних источников, в частности инвестирование на развитие сети автомобильных и железных дорог, энергетической инфраструктуры, техническую модернизацию крупнейших промышленных предприятий.
Несмотря на большое количество предоставляемых налоговых льгот для привлечения инвестиций, обеспечения экономического роста и развития бизнеса, возникают серьезные сомнения в целенаправленности этих льгот для изменения структуры национальной экономики и улучшения сальдо платежного баланса страны.
Имеющиеся налоговые льготы для банковской деятельности (освобождение банковских операций от налога на добавленную стоимость, вычет из налоговой базы налога на прибыль отчислений на покрытие потерь по кредитам) не привели к снижению процентов по банковским кредитам, укреплению банковской системы и стабильности курса национальной валюты. Высокие процентные ставки по кредитам банков (в среднем 23-26% по состоянию на январь 2015 г.) ограничивают доступность кредитных средств и усиливают неопределенность условий рынка для субъектов бизнеса.
Установление плоской шкалы подоходного налога (13%), упрощенной системы налогообложения индивидуального предпринимательства, освобождение членов фермерских хозяйств без образования юридического лица от подоходного налога и определение для них низкого фиксированного размера социального налога, а также иные меры не привели к полной занятости трудоспособного населения и обеспечению потребностей внутреннего рынка за счет роста сельскохозяйственного производства. Более того, применяемый налоговый механизм в отношении фермерских хозяйств наряду с другими факторами стимулировал разукрупнение имеющихся сельскохозяйственных предприятий и создание на их основе значительного числа мелких хозяйств, ограниченно способных обеспечить сырьем глубокую промышленную переработку сельскохозяйственной продукции.
Применение льготного налогового режима для строительства ГЭС в Таджикистане пока еще не обеспечило энергетическую независимость страны, что обуславливает сохранение сезонных ограничений в обеспечении электрической энергией большинства районов страны в зимний период, наличие проблем в социальной сфере, и, соответственно, ограничивает возможности для развития промышленности, в первую очередь промышленной переработки местного сырья.
С другой стороны, недостаточность налоговых льгот для малого бизнеса, организаций образования и здравоохранения, которые первые страдают от кризиса, обуславливает имеющиеся проблемы в этих сферах.
Это свидетельствует не только о недостаточной целесообразности существующих мер стимулирующей налоговой политики страны в условиях действующего кризиса и нестационарности национальной экономики, но и об отсутствии комплексности в государственной макроэкономической политике при использовании налоговых и неналоговых мер для поддержки приоритетных сфер экономики.
Кроме того, следует особо отметить, что при установлении макроэкономических целей и применении механизмов их реализации, в том числе налоговых механизмов, в крайне незначительной степени учитываются эффекты, вносимые в экономическое развитие страны очень крупными для Таджикистана денежными поступлениями от внешних трудовых мигрантов, оцениваемых (на конец 2014 г.) свыше 40% от ВВП.
По имеющимся данным, указанные поступления в основном используются гражданами Таджикистана для повседневного потребления, а не для сбережения. Это с одной стороны привело к росту потребления и развитию бизнеса в сфере торговли и услуг для населения, с другой стороны в условиях сравнительно низкого уровня средней заработной платы и недостаточности рабочих мест обусловило определенное снижение экономической активности указанных граждан (своеобразное проявление «голландской болезни»).
Теперь в условиях кризиса в России (основного источника поступления денежных средств трудовых мигрантов) и снижения курса российского рубля реальный объем таких денежных поступлений в страну резко снизился. Это не только негативно воздействовало на курс национальной валюты, но и обусловило повышение уровня бедности населения, сокращение внутреннего потребительского спроса, снижение количества внешних трудовых мигрантов и соответствующие трудности с трудоустройством излишних трудовых ресурсов внутри страны. Также в следствие этого в 2015 г. на 20% снизился объем импорта, что привело к сокращению поступлений в бюджет от внешних налогов, уменьшению оборотов торгового предпринимательства и, соответственно, сокращению поступления внутренних налогов и ожесточению налогового администрирования.
В сложившейся ситуации применение налоговыми органами мер по упрощению процедур налогообложения, в частности формирование «единого окна» государственной регистрации субъектов бизнеса, развитие системы электронной подачи налоговой отчетности, оказание консультативных и информационных услуг, управление налоговой задолженностью и применение риск-ориентированных критериев проведения документальных налоговых проверок, являются недостаточными для достижения макроэкономических целей страны.
В условиях кризиса необходимы дополнительные серьезные действия правительства страны в отношении обеспечения обоснованности и корректировки доходных и расходных показателей государственного бюджета, доступности банковских кредитов, гибкого управления объемами произведенной и закупаемой электроэнергии, повышения эффективности крупных государственных предприятий и иных элементов государственной экономической политики в комплексе.
В сфере налогового механизма в условиях кризиса следует выполнить глубокий анализ основных налогов. Так, для поддержки бизнеса следует привести основной налоговый источник – налог на добавленную стоимость в соответствие с международными аналогами и сделать его нейтральным (действительно косвенным налогом). Для снижения налогового бремени, сокращения контрабандного ввоза товаров и повышения внутреннего спроса необходимо также изучить возможность снижения ставки этого налога с 18% до уровня соседних государств (возможно, до уровня 12%), с возмещением выбывающих доходов бюджета за счет иных доходных источников. Нормы налога на прибыль в отношении допустимых расходов и учитываемых доходов необходимо максимально привести в соответствии с нормами бухгалтерского учета.
Социальный налог, фактические поступления в бюджет по которому уже свыше 2 лет не соответствует установленным показателям, требует своего осмысления совместно с реализуемой социальной политикой страны. В этой связи эффективным кажется опыт Грузии, где социальный налог отменен и государством за счет бюджета выплачивается приблизительно одинаковая по размеру пенсия всем пенсионерам.
Кроме того, сравнительно высокие ставки отдельных налогов, наличие большого количества предоставляемых налоговых льгот, соответственное размывание налоговой базы и осложнение налогового администрирования с учетом установленных макроэкономических целей развития страны требуют проведения дополнительных изучений и реализации признанных необходимыми организационно-правовых мер, в том числе по учету налоговых расходов (налоговых льгот), замене налоговых льгот неналоговыми, оценке экономической эффективности предоставленных налоговых льгот, определения мультипликативных эффектов осуществляемых на основе налоговых льгот инвестиций, а также более точного учета экономического риска инвесторов и эффективности их вложений в экономику.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (92) 2016